论利益关系多样化条件下密切党群关系的工作机制*

蒯正明

“政党与群众关系的互动性表明，党群关系本质上是一种以利益关系为基础的互动关系。”①为使党的群工作在利益关系多样化条件下真正落到实处，本文试图从畅通沟通渠道、增强服务能力、提高决策科学化水平、完善群众工作考评标准等方面，分析探讨利益关系多样化条件下密切党群关系的工作机制，以就教于学界同仁。

一、完善联系机制，疏通沟通渠道

“政党是维持国家与社会之间的平衡，保证国家与社会良性运行的桥梁和纽带。”②在利益关系多样化条件下，要始终保持中国共产党密切联系群众这一优良作风，需要从以下几个方面进一步完善联系群众的机制。

第一，坚持定期走访。定期走访贫因村、贫困户、困难企业、下岗失业职工和老党员、老专家，不仅有助于领导干部充分了解民情、民意，增进党与群众之间的感情，而且有助于集思广益，进一步提高领导干部的服务水平。为此，在走访中应做好以下几个方面的工作:一是要针对群众思想认识上存在的一些困惑，有的放矢地进行教育引导，以化解矛盾、疏导情绪和凝聚人心;二是要积极帮助解决实际困难，检查党的路线方针政策贯彻落实情况。三要认真听取基层群众对一些重点、热点问题的意见与建议，做到真正问情于民、问计于民。

第二，建立领导干部联系点。领导干部联系点不仅有助于领导干部定期深入基层调查研究，帮助特定的地区部门或群众出谋划策、排忧解难，而且有助于领导干部了解掌握第一手资料，及时发现和解决问题。为进一步发挥领导干部联系点的作用，需要对这一工作加以“细化”。比如通过制度化方式规定领导干部每人建立一套有关联系情况的档案。将每次到联系点调查研究、指导工作、征求意见、解决问题的主要情况进行记载，作为年终业绩考核的重要内容和依据，以此保证这一工作落到实处。

第三，拓宽党群联系覆盖面。每名党员联系一定数量的家庭或困难群体，既可以帮助群众解决诸多生活和工作中的困难问题，也可以使党员干部受到教育，不断提高其党员意识、宗旨意识和责任意识。其具体内容包括:入户慰问、经常性的通讯联系、通过联系户做必要的调查研究、认真填写相关的调研内容等。如浙江舟山所推行的“网格化管理、组团式服务”，其主要举措就是在全市范围内划分了2464个网格。同时，将组织关系在同一网格内的党员编入一个党小组，确定每名党员联系10—20户普通群众;③河北饶阳县建立“1+10”党员联系户制度。④这一制度对于加强党组织与群众的联系，增强群众对基层党组织的认同无疑具有重要意义。

第四，建立民情登记公布制度。可考虑可聘请政协委员、人大代表、离退休干部、工人、农民等各个阶层的代表性人士，作为地方党组织和政府的民情联络员，并通过他们收集民情、民意。党委也应该定期开展社情民意的调查研究，通过调查研究了解民众关心的问题和实际生活中面临的困难;同时要建立各级各部门“一把手”或主要领导同志的服务热线电话，对群众反映的热点、难点问题整理分类，并及时处理。

第五，健全传媒中介传导机制。大众传媒具有传播快、影响直接、覆盖面广等优势特点，是新形势下党和政府了解民情、民意的重要途径，尤其是网络社会兴起的背景下，党的领导干部可以通过网络直接和民众进行互动。近年来，从中央到地方，不少领导干部也纷纷通过博客与网民交流，特别是两会期间不少人大代表与网民展开直接对话。所有这些，都为密切党群关系提供了新的平台。因此，一方面要充分地利用网络，不断创新网络舆情的收集方式。如政府微博、领导干部个人微博等，也可以考虑设立网上举报接待日，以此增加领导干部与民众的互动，进一步拓宽社情民意表达渠道;另一方面又要加强网上舆论引导和网上理论阵地建设，规避网络可能存在的负面效应。

二、健全服务机制，提高服务水平

作为一个政治组织和社会组织，中国共产党必须通过自身的社会力量密切与群众的联系。尤其在利益关系多样化的条件下，党群关系的维护要求执政党要适应群众需求多样化的趋势，努力构建和完善面向群众、具有时代特点、开放互动的服务机制，通过搭建服务平台，增强服务手段，为群众提供更有效的服务，以此提高民众对党组织的认同。

第一，推行服务承诺，增强服务动力。服务承诺就是一个部门将自己的主要职责、任务、工作要求等向全社会公开，同时将服务事项、办理要求、责任人、监督电话等向全社会公开，并接受公众监督。服务承诺是党和政府一种“自我加压”机制，其内在逻辑是，通过公开承诺和社会监督，形成社会舆论要求履行契约的外部压力，进而把这种外部压力转化为提高服务水平的内部动力。目前，我国很多部门都已推行服务承诺，但也存在形式主义的倾向，因此，在实践中还需要进一步完善，尤其是完善社会服务承诺的申诉机制和责任体系，即进一步明确群众申诉的途径和申诉的组织。申诉组织在收到申诉后要作出及时处理，并在规定的时间内予以答复。

第二，通过为民服务代理，提高服务效应。为民服务代理主要是在县市区、乡镇及街道办事处设立服务中心，对所有行政许可事项及与群众生产生活密切相关的公共服务项目实行“一站式办公、一条龙服务”。村(居)设立代办点，由镇、村干部义务为群众提供代理服务。当然，在实践中，各个地方探索的具体形式又表现出一定的差异。以四川天全县为例，2005年7月，该县全面推行了“党员为民服务全程代办”(简称“驻村代办”)的服务行动。驻村代办的主要做法是各镇党委分别安排一名兼职代办员，为群众全程代办相关事项，在各村设置了“义务为民代办服务”办公室，落实了具体工作人员。再以安徽亳州市谯城区实施的为民服务代理为例，该区建立了区、乡、村三级代理服务网络，区成立了常设机构为民服务全程代理中心;乡(镇、街道)在党政办公室设立为民服务全程代理室，明确3—4人为代理员，轮流值班;村在村委会设立为民服务全程代理接收点，所有村干部为兼职代理员。⑤上述实践，对于新时期密切党群关系无疑起到非常重要作用，需要在实践中坚持和完善。概而论之，要进一步完善为民服务代理需要做到:一是建立健全形成上下贯通的服务代理网络。谯城区建立了三级代理机构，但如果将视野放的更宽一点，即到市一级该如何设置?笔者认为，要在市一级建立健全为民服务代理网络，需要建立以市服务中心为龙头、县级服务中心为骨干、乡级便民服务中心为分支、村级便民服务点为基本终端的服务网络。同时为了保证服务体系的有效运作，要建立健全四级便民服务中心之间的分级审批、联合审批、授权代办等具体协调机制，形成“授权充分、程序顺畅、应对灵活”的统一服务体系。二是为民服务代理的完善还离不开其他的配套改革措施。如在行政审批制度难以下放的条件下，为民服务代理的推行实际上是存在一定困难的，为此建议:要以“能放则放”的原则，凡是与群众生产生活密切相关的审批和服务事项，如劳动保障、社会救助、社区安全、社区卫生和计划生育等服务事项，原则上都要求全部纳入便民服务中心办事大厅办理。三是加强对服务体系的组织领导和保障。要明确各级党委政府对本级服务中心、各级服务中心对下级服务中心(点)的监管权责和义务，建立权责清晰、分工合理、管理严密、考核科学的监管机制。

第三，开展结对帮扶工作，加大服务力度。结对帮扶的具体形式可以是一对一，也可以是多对一，还可以是多对多结对。目前，各个地方在密切党群关系的实践中都对此进行了积极的实践。如杭州余杭区于2009年1月下发《关于开展“1+X”社会结对帮扶活动的实施意见》，动员党政机关、企事业单位及社会各界人士与困难家庭结成对子，给予针对性帮扶;⑥漳州市于2012年3月4日启动了“万名机关干部结对帮扶困难群众活动”;⑦本溪市也于2012年上半年发动3.2万多名党员干部结对帮扶困难户。⑧总之，目前结对帮扶工作在各个地方都得到积极的实践，这对于密切党群关系，增强领导干部的服务意识都起到积极的作用。从实践上看，目前要进一步推进这一工作还需要做到:一是把结对帮扶工作列入党建工作的议事日程，明确责任人，确定工作目标，制定长期的工作计划，并建立健全“结对帮扶”的领导体制和工作机制。二是因人制宜，对“症”下药。参与结对的广大机关党员干部、企事业单位和社会各界要立足实际，找准帮扶结对困难家庭的切入点。因地制宜、因人制宜，发挥自身优势，创新救助帮扶内容，拓宽救助帮扶路子，多形式、多渠道地开展救助帮扶活动。三是加强对结对帮扶工作的督促检查，对效果明显，有广泛推广价值的成功经验，及时总结，树立典型。对新增贫困对象及时明确帮扶人员，制订切实有效的帮扶措施，使帮扶工作有序推进。

三、健全利益保障机制，提高决策科学化水平

做什么决策，怎样做决策，关系到广大人民群众的切身利益。我们必须看到，当前党和政府的决策机制依然存在一些需要改进的地方，如有的领导干部对关系群众利益的房屋拆迁、企业破产改制等方面并不争取群众意见，在一些重大项目的建设过程中不进行科学论证，其结果必然导致群众的不满，进而损害党群关系，为此需要做好以下几个方的工作:

其一，完善群众参与机制。决策的公众参与机制，从本质上讲，就是坚持群众路线。因此，在涉及到群众利益的重要决策之前，党和政府都应以适当方式充分征求群众意见。涉及土地征收、房屋拆迁等重大决策事项，应充分征求被征地农民、被拆迁户和社会各界代表的意见，严格依照有关法律法规和政策规定执行。对大多数群众不赞成或抵触情绪大的事项不得进入或暂缓进入决策程序。涉及企业改制、职工裁减和安置等重大决策事项，应当提交企业职工代表大会或职工大会审议;涉及群众共同利益的集体资金、资产和资源的处置，应当按照政务公开和民主管理的程序，提交村民代表会议或村民会议审议，涉及权益纠纷的国有资产处置，应当通过充分调查，明晰产权，化解纠纷后方可作出处置。

其二，实行重大决策咨询、专家论证和听证机制。对与群众切身利益密切相关的重大决策事项，决策前必须开展政策法律咨询、专家论证和社会听证。在咨询论证中，承办单位应向上一级行政主管部门咨询相关政策和规定，尤其是重大工程项目和涉及到群众生产、生活中的切身利益的项目，应该经过专家深入的调查研究和充分论证再做决策，充分听取不同意见，并对不同备选方案进行比较之后再作决策。此外，还要完善决策的听证制度，通过听证会等方式，广泛听取社会各方面意见，并作为决策的重要参考依据，听证意见采纳情况及理由应向社会公布，并要向提出意见、建议者作出反馈。重大决策方案应视情征求下级党组织和政府部门意见，听取人大、政协及各人民团体的意见。

其三，规范决策议事规则和程序。决策程序化是各级党委和地方政府实现科学决策的基本保障。“只有整个决策体系进入了程序化轨道，使决策步骤、决策环节和决策信息的处理有制度保障，决策才能实现良性化运作。”⑨为此需要做到:一是对与群众切身利益密切相关的重大决策事项必须广泛听取民意、充分调研，并经过政策法律咨询和专家论证。二是重大决策事项必须执行“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，采用“票决制”等会议表决形式，充分体现领导集体的意志。同时要建立重大决策事项讨论情况记录备案制，将讨论意见、表决结果和表决方式记录在案，作为决策检查和问责依据。重大事项决策，应及时向上一级党委、政府请示或报告。

其四，建立重大决策公示机制。对与群众利益密切相关的重大决策事项，除依法需要保密，以及发生自然灾害或者危及公共安全的突发事件需要立即作出决策的以外，决策正式出台前都要将决策方案通过媒体向社会公示。公示内容包括决策方案的主要内容、制定决策的理由、主要依据等几个方面。对公示过程中群众提出的意见建议要进行认真整理和分析研究，合理的要吸纳到决策中，不合理的要做好解释说明工作，公示后社会各界异议较大的，应停止或暂缓出台。

四、健全考评机制，明确群众工作检验标准

评价既是一种监督也是一种导向。通过评价，人们不仅有助于判断党的群众工作的具体成效及存在问题，而且有助于决定未来的努力方向。为进一步完善党的群众工作的评价机制，需要做好以下几个方面的工作:

第一，建立科学的评价指标体系。构建群众工作评价机制首先要求科学合理地设置各项评价指标，这一指标体系大致包括以下几个要素:一是群众工作体系建设情况。如有无成立群众工作领导小组;是否配有负责群众工作的人员;便民服务体系建设情况;服务工作规章制度建设情况等;二是党和政府惠民政策的落实状况。不仅要有经济增长率等定量指标，还要有公众满意度等定性指标。具体说来，就是要把经济发展与环境保护、生态建设、增加收入、扩大就业、社会秩序、公共安全、社会保障、教育投入等内容都纳入评价体系;三是群众工作信息处理情况。包括是否建立科学实用的群众反映问题的信息采集办法，及时收集、整理、分析、报告群众工作动态及预警信息;对群众反映问题的处理情况，以及当事人满意程度等。四是群众满意度测评。群众满意不满意是检验群众工作效果的标准，考核时组织群众代表就服务质量、效率等问题按照非常满意、满意、比较满意、基本满意、不满意等几个格次进行测评，由此检验党的群众工作的成效。

第二，创新评价方式。一是改变目前以官方评价为主的单一的自上而下式的评价体制，建立和健全自上而下、平行制约和自下而上的有机统一的评价体制。二是必须改变以往那种党和政府自我评价的方式，建立多重绩效评估体制，不仅包括自我评价、上级评价，还应当包括专家评价，并全面引入社会公众评价方式。这种考核和评价方式可通过运用社会调查、民意测验等方法，定期征求社会公众的满意程度。三是让群众参与评价，培育民间独立的第三方进行评估，如独立的民意调查机构、大学科研机构、媒体以及由不同利益群体组成的独立评估委员会等。

第三，注重评价结果的有效运用。评价结果的有效运用是评估工作发挥作用的关键。为此，要充分发挥评估的激励约束作用，合理、有效地运用评价结果，达到奖优、治庸和罚劣的目的。一方面对评价结果较好的基层党组织要予以奖励，在奖励形式上要坚持组织奖励与个人奖励相结合、精神奖励与物质奖励相结合。另一方面，要实现评价结果与问责相结合。评价结果是问责的可靠依据。按照权责对等的原则，对存在执行不力、违规决策和不作为等情况的，或者对于群众反映较为突出的问题，要责成相关部门限期整改，并视情节轻重，报上级纪检监察部门或司法机关依纪依法处理。

注释

①彭穗宁:《公共利益:执政党密切党群关系必须坚守的轴心》，《理论与改革》2012年第3期。②蒯正明:《党、国家与社会格局演变60年的历史进程与现实启示》，《江西师范大学学报(哲学社会科学版)》2010年第3期。③沈建红:《执政组织资源与执政党的组织建设》，浙江大学出版社，2011年版，第147页。④《“1+10”党员联系户制度架起党群连心桥》，《衡水日报》2012年8月2日。⑤李伟、田继轩、王玉柱:《关于为民服务全程代理制“谯城模式”的实践与探索》，求是理论网，http://www.qstheory.cn/sh/sjts/201204/t20120420_152742.htm，2012年4月18日。⑥余杭区机关党工委:《余杭区第一轮“结对帮扶”工作总结》，余杭机关党建网，http://jg.yhdj.gov.cn/newsshow.aspx?artid=913，2011年8月25日。⑦漳州市作风建设年活动领导小组办公室:《关于进一步做好结对帮扶工作的通知》，漳州作风建设网，http://zfjs.zzlz.gov.cn/View.asp?id=1175，2012年5月6日。⑧《辽宁本溪市3.2万党员干部结对帮扶困难户》，《辽宁日报》2012年5月17日。⑨张梦涛:《决策科学化的内涵、问题及其实践取向》，《天府新论》2011年第4期。