从“制度贫困”到“制度统筹”:城乡统筹发展的路径选择*

张 秋

改革开放以来，我国经济和社会的发展都取得了明显进步，但城乡差距却也越来越大。我们党和政府一直十分关注这一问题，特别是十六大以来更是将缩小城乡差距作为工作重点，不断出台各种措施来促进城乡统筹发展，如全面取消农业税、提出新农村发展战略等。然而，相对于愈演愈烈的城乡差距，新一轮的以缩小城乡差距为目标的城乡统筹发展政策其效果却不够明显。究其原因，既有历史的，又有现实的;既有主观的，又有客观的;既有经济的，又有政治文化的。但笔者认为，在众多的因素中，政府的制度性因素是关键，即阻碍我国城乡统筹发展的主要原因在于农村的制度贫困。

一、制度贫困:城乡统筹发展的障碍

对于“三农”问题，政府与学术界主要是从农业本身的低附加值、政府实施的剪刀差政策及国家政策的工业化、城市化发展的偏向等角度来进行研究。其实，农民的收入和生活水平之所以难以提高，其权益遭受多方面侵害，根源在于制度贫困。在制度学派看来，制度作为一种稀缺资源，其对经济发展的作用亦不可小觑，所以关注“三农”问题时我们不应忽略农民群体弱势地位的制度根源。在《人类发展报告1997》中联合国开发计划署提出了“人文贫困”这一概念，所谓“人文贫困”是指人们在寿命、健康、居住、知识、参与、个人安全和环境等方面的基本条件得不到满足，而限制了人的选择。也就是说，要消除贫困，就要尽可能地给人们提供选择的机会，使人们有充分参与社会、经济和政治生活的能力和机会。而我国农民却正好很少有这些选择权。［1］影响农民放弃选择或降低农民选择效率的因素有很多，其中来自政府的制度障碍发挥着重要作用，农村贫困的实质是“制度贫困”。正是一系列不合理的制度安排使农民失去了致富的机会，是一系列对农村、对农民歧视性的社会经济制度阻碍了城乡统筹发展。

1.城乡分割的户籍制度。改革开放以来，为适应经济发展的需要，我国户籍制度已做出了许多重要调整，但并没有从根本上改变“二元”户籍制度的大局，致使农民在社会生活中受到了诸多的限制甚至是歧视。简单的“农业”和“非农业”户口可以将农村与城市俨然隔成两个世界，农民被清晰且长久定位在劣势地位的社会等级中。这种烙印的影响渗透到社会生活的方方面面，如农民工子女的上学、农民工的社保及跨省联保、农民工的购房、务工和同工不同酬的工资待遇，甚至是死亡赔偿金也与城市居民有着明显的区别等等。这种社会分层中的多元歧视根本就是源于我们“二元”户籍制度的不合理性。可想而知，在没有政府正式制度安排的情况下，农民在社会网络的交往中要想真正得到与城镇居民一样的社会认同是相当的困难。因此，农民要想完全融入社会，取得与城镇居民同等的权益必须要支付较高的社会成本。否则，任何形式上的平等都是徒劳无益的。

2.排斥农民的就业制度。改革开放后，农民择业有了较为宽松的环境，但农民在城市就业仍然受到制度安排的种种限制。明显的“二元”劳动力市场及其分割，损害了农民就业的平等与合理权利。首先表现在促进就业的安排上，目前我国城镇各级政府都努力为下岗职工和无业居民提供就业帮助，而对农民的闲置和季节性失业基本上没有纳入政府的工作范畴。在就业及再就业的培训中，各级政府都会尽可能地为城镇职工创造系统的职业培训或者提供创业优惠条件，而农村极度缺乏再教育机构和经费，即使进城的农民工也很少能得到由政府出资的就业培训。二是体现在就业准入制度上，与城镇职工自由流动就业相比，国家对农村劳动力就业设置了许多限制和规定，有些限制是不合理的，有些规定甚至是歧视性的，造成了农村劳动力与城镇劳动力在就业准入上的极不平等［2］。三是在劳动权益的保障政策上，我国多数地区政府并没有将农民工纳入到城市的劳动就业管理体系内，农民工“同工不同酬”的现象揭示了其在社会分工中所处的极度不平等地位，且用人单位对农民工的社会保险缴纳也不规范。另外，在薪金发放、健康卫生、就业转移等方面也很少能得到政府相关管理部门及时有效的帮助。显然，这种排斥农民的劳动就业制度严重阻碍了农村劳动力的顺利转移，剥夺了提高人力资本和社会资本的机会，致使农民更加容易沦落为弱势群体。

3.不完善的农村土地制度。20世纪80年代开启的家庭联产承包责任制使农村土地的使用权与所有权有了适当的分离，这种分离在早期确实调动了农民的生产积极性，但在城市化过程中农村土地却极易被地方政府低价征用，致使农民利益受损。究其原因在于农村土地制度不完善:一是我国法律规定农村土地属于“集体所有”，但事实上是国家和集体双重所有，而农民空有“所有”的名义，只有使用权，这就会造成所有权主体模糊，产权不清。在土地价格日趋上涨的情况下，地方政府极易通过土地征收和变卖获得预算外收入，但给予农民的征地补偿费却很低，甚至低价强占农民承包地，截留、扣缴农民的补偿安置费用等等。二是土地产权流动性差。在现行农地产权制度下，农民无权转让自己所拥有的土地所有权，一旦离开土地就失去了生活来源和保障。而在城市打工又没有相应的社会保障，所以进城打工农民不愿放弃土地，准备随时重操旧业。现有的农村土地制度和社会保障制度的不健全将农民牢牢地束缚在土地上，这进一步导致了农村规模化经营和城市现代化进程的受阻。正如德·索托(2007)所说:“他们的财产权利，没有得到可靠的登记和确认，无法顺利转化成资本。……他们的资产，既不能作为抵押物而获得投资，也不能投资为股票。”［3］不让农村土地在符合用地性质和规划的前提下流转和交易，以及不允许农村土地抵押，实际上就是对农民、农村和农业的一种歧视性制度。

4.偏向城市的社会保障制度。新中国成立以来，我国的社会保障体系逐步得到完善，但这主要是针对城镇居民而言的。广大农民在21世纪之前还主要依靠家庭和土地进行自我保障，部分条件好的地区采取了集体保障，即使这样，农村的保障范围和标准也十分有限。可以说，在新中国成立后的大部分时间里，农民的社会保障是存在城乡差距和歧视的。近年来，尤其是21世纪后随着农村医疗保障制度的开展，其他社会保障制度也逐步得以建立，极大地缓解了农民的生活压力。但是与城市居民相比较，广大农村人口享受社会保障的范围还是很小的。城市职工大多拥有失业、医疗、养老和住房等基本社会保障，而全国近9亿的农村人口中只有2亿左右的人能享有基本的社会保障。2010年底新农保的实施结果显示，全国有838个县(市、区、旗)和4个直辖市的大部分区县开展了国家新农保试点，但覆盖面仅达到24%。即使加上15个省份的316县的自行开展新农保试点，试点地区也仅有1.43亿人参保，只有4243.24万农村居民领取到了新农保养老金［4］。所以，农村社会保障制度的低统筹，小覆盖，低水平与非持续等现象还将长期存在。这种偏向城市的社会保障制度使得农民无论在保障项目、保障内容和保障水平上都无法与城镇居民所享受的保障相提并论。

5.残缺的公共产品供给制度。提供公共产品是各级政府的主要职能，农民应和城市居民一样充分享受国家财政供应的公共产品和公共服务。但事实上，农民享受的公共产品和公共服务却很少。在区域经济发展不均衡的情况下，居民所享受到的公共产品大都属于俱乐部产品或准公共产品，该产品在很大程度上由地方政府负责。但在中国财政分权的体制下，各级政府往往会忽略关系民生的公共物品供给，而过分注重能够带动经济增长的产业发展和投资，在这种竞争标杆的作用导向下，政府官员会形成只对上负责的升迁机制。在信息不对称和财政收支倒挂的现况下，中央政府有钱却不能及时补充地方的公共产品建设，而地方政府又在城市导向诱导下重点关注城市的发展，再加上不同层级的地方政府间也会推诿扯皮，三种因素共同造成了农村公共产品供给缺失。如教育、县乡村道路、乡村环境与卫生管理等都存在管理不善和建设资金短缺的现象。因此，本应由国家和各级政府财政来承担的公共产品生产，却最终由农民自己来负担，这进一步加大了农民的生存成本，人为地扩大了城乡差距。

由上可见，城乡分割的户籍制度、排斥农民的就业制度、不完善的农村土地制度、偏向城市的社会保障制度和残缺的公共产品供给制度构成了农村“制度贫困”的主要内容。农村的“制度贫困”尤甚于经济贫困。所以，“城乡统筹”的实质就是对过去制度失衡和政策失衡的矫正，是国家发展战略的重大转变。

二、制度统筹:城乡统筹发展的关键

城乡统筹发展，就是要把城市和农村的经济社会发展进行整体统一规划，通盘考虑。因此，一切涉及城乡人口和经济要素自由流动的制度都会影响城乡统筹发展。诺思在《西方世界的兴起》(1999)一书中对制度在经济发展中的重要性进行了深入的研究，认为“西方世界兴起的原因就在于发展一种有效率的组织。有效率的组织需要在制度上做出安排和确立所有权以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动。”［5］在分析英国的情况时，诺思(1999)更是得出了一个明确的结论:“到1700年英国的制度框架为经济增长提供了一个适宜的环境。”［6］因此，经济增长的关键在于制度因素。从我国改革的经验来看，为什么中国在改革后会有翻天覆地的变化?其成功经验之一就是及时地进行了制度创新，同时废止了一些过时的制度。有效的制度安排会促进经济发展，无效的制度安排则会抑制甚至阻碍经济发展。所以，若想缩小城乡差距，我们必须从城乡统筹发展的制度入手，根据城乡自有资源和区位优势等情况，合理进行制度安排才能从根本上解决“三农”问题。

农村经济发展的事实证明，突破制度障碍会对农业和农村产生巨大的积极影响。上世纪我国由点及面地对农村土地制度进行了改革，使农民成为土地耕作的主人。在没有增加额外物质要素投入的情况下，为何农村创造出了比集体土地使用时高多倍的生产力呢?这完全是因为家庭联产承包责任制调动了农民的积极性，土地使用关系的理顺毫无疑问地促使社会生产力发展，从而解决了农村的温饱问题。也就是说，在不增加财政投入的情况下，如果能进行制度创新，提供一些有效率的制度安排或废除一些无效率的制度安排，同样能促进农村经济增长。世界银行(2004)曾做了一项模拟实验，表明如果把农业劳动力转移出1%、5%和10%，那么全部GDP将分别提高 0.7 个、3.3 个和 6.4 个百分点［7］。Whalley＆Zhang(2007)也通过一项模拟表明，假设劳动力迁移的唯一障碍是户籍制度，那么一旦取消以户籍制度为代表的对于劳动力迁移的障碍，现存的收入不平等则会全部消失［8］。统筹城乡经济社会发展的战略任务，是一项涉及城乡发展思路大调整的艰巨复杂的系统工程。因此，推进这项系统工程的建设，关键在于深化改革，推进制度创新，实行“制度统筹”。所谓“制度统筹”，就是改革过去那种以城市为导向的“城乡分治”政策和传统制度，通过政治体制和经济体制的改革与完善，破除人为割裂城乡发展的制度因素，从整体上把握城乡关系，实行制度的统一筹划，改变长期以来农村制度贫困的状态，增强农民自我发展的机会和能力，最终实现城乡协调发展。

实施城乡制度统筹，是工业化进程中经济和社会发展的必然要求，国际上早就提供了成功的范例，它反映了工业化发展的内在要求。如在社会保障制度上，英国于1834年颁布了《济贫法》，随后在1947年又制定了《国民保险法》、《国民工业伤害法》、《国民救济法》等多项旨在保护农民和促进城乡协调的相关法律，初步建立起城乡统一的社会保障体系。德国早在1927年也初步建立了社会保障制度，之后不断完善，直至今日成为世界上最为完善的福利国家之一，其中就包括在1957年单独为农场主建立的养老保险制度。亚洲“四小龙”的韩国是后发展国家工业化成功的典范，其在工业化发展过程中也出现了类似我国的城乡发展失衡现象。韩国如何成功解决这一问题的呢?那就是通过政府财政加大对农村的投入。如1991年底，韩国政府拨款550亿美元用于农业结构的调整、农村公共设施的改善以及农民收入水平和生活质量的提高。日本也同样如此。为缩小城乡差距，日本政府早在20世纪50年代就开始进行农村土地制度改革，相继颁布了《土地征用法》和《农地法》，旨在从法律上确立农民所有制的永久地位，使其权利得到充分保障，确保农民能通过土地权利分享城市化发展成果。此外，日本还加强了对农地流转的全面管制，在承认私人土地所有权的同时鼓励土地使用权流转，有效地促进了农业的健康发展，较早地实现了农业现代化。为了促进农村劳动力的合理迁移和弥补城市化过程中的劳动力短缺，日本实行了典型的“户籍随人走”的制度，其《宪法》规定国民享有迁徙的自由，乡村人口向城市转移无户籍制度障碍，城市与乡村居民在国民待遇方面是平等的。这种制度便于人口流动，农村居民无论走到哪里，都有自己的合法身份，都可以落地生根，都可以享受到当地的各种优惠政策。而法国的户籍制度也规定，不论城乡人口只要本人同意，在哪落户都受政府保护，极具随意性。并且每个公民只对应一个社会保险号码，在全国范围内享受医疗保险、失业救助、住房补贴、看病就医等一切社会福利。

可见，为了促进城乡统筹发展，发达国家的一个成功经验就是实行制度统筹，通过制定实施一系列向农村倾斜的制度，保护农民在交换中和再分配中的权益，支持农村发展。面对加速进行的工业化与城市化，我国也有一系列与城乡发展相关的制度安排，但这些制度安排却与城乡统筹发展不相适应。因此，只有变革、创新发展路径，完善制度设计，实行制度统筹，才能从根本上缩小城乡差距，实现城乡统筹发展。

三、城乡统筹发展的制度路径选择

在当前我国城乡统筹过程中存在着各种各样的阻碍的情况下，制度统筹是关键因素。要实现城乡统筹，就必须改革和消除所有歧视农民和不利于农业发展的制度，通过提供公平合理的制度安排，促进农村的发展和农民生活的改善。

1.深化户籍制度改革，统筹城乡居民迁徙权。现行户籍制度与资源和利益挂钩，人为地使城乡人口烙上了不平等的印痕，造成了社会资源占有的非均等和差距扩大的现实，阻碍了社会经济的进一步发展，也违背了改革开放的初衷和社会主义优越性的本质。为此，应改革现有的城乡“二元”户籍制度，消除户籍制度带来的身份和资源占有上的歧视，从根本上促进城乡劳动力自由流动和有序转移。首先，要取消户籍与福利待遇挂钩的政策，削弱城市户籍的特殊吸引力，避免对迁移人口或农村人口的歧视;二是要取消农村人口向城镇迁移的限制，逐步推广以公民居住时间、贡献大小和住房拥有等基本落户条件的户籍迁移评估办法。在城市中不断探索，尽快建立城乡一体化的户籍管理制度。在统一的户籍管理中要对所有居民一视同仁，让外来迁移人口、尤其是农民及其家庭在就业、教育、养老、低保、住房等方面都能享受同等的市民待遇。

2.建立城乡统一的劳动就业制度，给农民平等的就业权利。就业制度创新的目标是建立城乡统一、公平、有序的劳动力市场，彻底消除限制农村剩余劳动力转移的各种制度障碍。为此，首先要规范农民工就业制度，取消人为的歧视性的行业限制，实行同工同酬的薪酬政策和统一的社保政策，保护农民工的合法权益。严厉打击拖欠民工工资、社会保险缺失、劳动条件无安全保障等违法行为，为农村剩余劳动力向城市转移创造一个安全、健康、宽松、良好的制度环境和生存环境。其次，加强政府对农民的教育培训投资力度，提高农民的人力资本存量，拓展职业技能，增强其适应社会发展的能力。政府可以依托各种教育机构，尤其是职业学校和网络教学，通过官方和非官方的渠道大力开展形式多样、多层次的农民职业技术教育和培训，提高农民的专业素质。此外，还可以特色农产品为依托，在农村兴办企业或工业园区，提高农副产品的附加值，为农民创造就业机会，进而促进规模经营，使得企业降低迁移成本和用工成本，达到企业和农民双赢发展。

3.改革农村的土地制度，保护农民合法权益。积极探索建立城乡统一的建设用地市场，按照同地同价原则依法征收农村集体土地，完善相关法律法规和配套政策。首先要在宪法的框架下继续完善土地制度，以法律的形式明确农民对土地的使用权、收益权和转让权，严格按照产权界定的形式划分政府和农民在土地问题上的责权利，杜绝任何单位或个人以任何非法的形式低价征收农民土地，切实保护农民的权益。二是要继续完善土地流转制度，各地区可以根据自身的特点，在宪法的框架下建立、完善地方法规，专门设立土地流转专项基金，在自愿的基础上把农民从土地上解放出来，实行土地耕种的规模化生产，这不仅提高了土地的使用效率，也为城市发展提供了剩余劳动力，同时也为农民增收、发展农村产业奠定了基础，确保土地流转后农民的就业、收益和生活水平不降低。

4.统筹城乡社会保障制度，拓宽社会保障覆盖范围。由于目前城乡经济社会条件相差甚远，试图让城乡两种不同水平的社会保障制度马上并轨，一下子实行统一的社会保障制度是不现实的，也是不可能的。因此，我们可以采取循序渐进的方式，首先应由点及面地实行城乡社保分头推进策略，为将来建立统一的社会保障制度创造基础。例如，我们以目前的新农保试点为基础，扩大试点的覆盖范围和提高保障标准，由养老保险发展到生育保险、住房保险、教育保险、社会救助等等。在资金的筹集上，中央财政首先要给予大力支持，各级地方政府也要积极配合，农民自己也要出资，建立起一个相对规范的基金账户，并能随工作和居住地的变化而自由迁移。这样就会拓宽农村的社会保障覆盖范围和提高保障水平，缩小城乡差别。第二步由区域性的城乡并轨发展到全国性的城乡社保并轨。这个过程中可先在富裕的地区先行尝试推进统一的社会保障制度。在确认取得理想效果之后方可建立统一的社保制度，当然这个过程较为漫长，在中国区域发展不均衡的现实中，大区域间的差距会长期存在。在具体的筹资中，可以考虑到农民土地财产的经济功能，与土地流转权相结合，探索出适合农民准入的一个城市最低生活保障的标准。只有这样，才能彻底打消进城农民的顾虑，确保农民的生存权利。

5.建立城乡统筹的财税体制，保障农村公共产品供给。在城乡分治的二元社会结构中，我国农民、农村和农业为国家工业化、城市化的发展做出了巨大的贡献，但是，他们长期没有享受到工业化和城市化带来的成果。为了反哺曾经为城市工业化发展而做出巨大牺牲的农民与农业，各级政府必须按照城乡一体化发展的要求，加快农村财税体制改革，确保农村公共产品和基础设施的供给。为此，首先应明确各级政府在农村发展中的责、权、利关系，合理清晰地划分他们的支出责任，确保农村的生产、生活环境得到根本性保障。二是按照现代税制的要求，取消地方政府通过预算外和行政收入对农村实行的各种收费项目，切实减轻农民的纳税负担。对农村企业和农民创业中所取得的非农收入也应予以照顾与鼓励，提升农村的产业发展和竞争力。此外，还要逐步统一城乡税制，使得农民作为纳税人能够有着与其他社会成员平等的纳税地位。最后就是要适当扩大地方政府的税收权限，使各级政府都有自己的主体税种，从而提高农村基层财政自给率。

［1］张德元.从农村“制度贫困”看“城乡统筹”的必要［J］.学习月刊，2004，(1):12—13.

［2］周天勇.制度逆向安排:劳力剩余、失业严重和分配不公的深层症结［J］.经济研究参考，2006，(44):2—25.

［3］德·索托.资本的秘密［M］.北京:华夏出版社，2007:16.

［4］徐博.中国城镇参加基本养老保险人数达25673万人［EB/OL］.http://insurance.hexun.com/2011 － 01 － 25/127019530.html，2011－01－25.

［5］［6］道格拉斯·诺思，罗伯斯·托马斯.西方世界的兴起［M］.北京:华夏出版社，1999:5，192.

［7］世界银行.全国产品和要素市场分割:经济成本和政策建议［R］.世界银行驻中国代表处备忘录，2004.

［8］Whalley，Johnand Shunming Zhang.A Numerical Simulation Analysis of Labour Mobility(Hukou)Restrictions in China［J］.Journal of Development Economics，2007，83(02):391—410.