南京国民政府前期救灾奖励制度的历史考察*

武艳敏

灾荒是传统社会直面的重大问题。从1927年至1937年这10年中，大江南北水旱蝗等自然灾害及战乱等人为灾害接连不断。为更好动员社会各种力量投入救灾，同时保证善款的使用效率，南京国民政府建立了一套比较完整的灾荒救助奖惩制度。目前为止，灾荒救助的惩罚制度，学界已有初步的研究成果。有关灾荒救助的奖励制度，学界鲜有涉及①。基于此，本文拟通过有关档案资料及相关史料的爬梳，对这一时期南京国民政府动员社会力量投入救灾的奖励、激赏举措，以及实际展开的过程、效果，做出系统考察，以期抛砖引玉。这对新时期制定科学合理的奖励制度，激发救灾捐助机关、团体和个人的积极性，提升救灾成效等，无不具有一定借鉴意义。

一、适时因应:救灾奖励制度的出台及内容

从南京国民政府建立到全面抗战爆发这十年，几乎无年不灾。其中，最严重的就有三次:一是自1928年起持续三年的华北、西北各省的大旱灾;二是1931年以江淮流域为中心的全国大水灾;三是1934年旱灾奇重、多灾并发的全国大灾难。其间，1932年，发生了以霍乱为主的全国性大瘟疫，夺去数十万人的生命，死于各种灾害者合计不少于百万人;1933年，黄河中下游爆发了20世纪以来最大的一次水灾;1935年的交替出现的水旱灾殃及大半个中国。未开列的1927、1936、1937等年份虽然灾害相对较轻，但各省几乎都存在灾情及待赈灾民。灾多难广，赈款却杯水车薪。为激劝社会各界踊跃捐款，保证救灾成功，南京国民政府制定了一系列针对捐资者、经募赈款(物)者、办赈出力之政府机关人员、办赈出力之办赈团体及在事人员、具体兴办有利于防灾御灾事业及专门人员的奖励制度，并提出了一整套奖励的程序、标准和办法。

(一)对捐资、经募赈款(物)以救灾的奖励规定

注重道德劝善，同时提供相应的世俗激励，这是历朝历代的传统。其中最重要的当属捐纳制度或捐官制度。这种制度至少从秦代开始一直沿袭至清。特别是在1871年天津赈案时，对赈灾办捐收捐有功者授予实职之后达到登峰造极的地步。长远而观，此种收捐实职制度带来的舞弊使立政的初衷发生根本扭曲。由于捐纳救灾代价比较沉重，民国后很少沿用。就笔者掌握的资料来看，国民政府时期已不再采用捐纳或捐官激励社会捐资，对民众捐资的回报更侧重于颁给褒章、褒状、匾额等精神鼓励方式。其对捐(募)的奖励主要体现在1928年11月的《振款给奖章程》和1932年6月的《振务委员会助振给奖章程》以及《办赈团体及在事人员奖励条例》里面。

《振款给奖章程》主要是针对私人或私人团体捐助振款或自办振务的奖励，按照规定，奖励方式分两类四种。其中，两类为褒章和匾额;四种即省务会给予银质褒章、国民政府振款委员会给予金质褒章、题给匾额以及国民政府题给匾额。同时，对匾额及褒章的给予程序、给予机关做出了相关规定②。

1932年，振务委员会在《振款给奖章程》的基础上进行增修后，又出台了《振务委员会助振给奖章程》。该章程将奖励的类别增为匾额、褒章、褒状三类;另外就是提高了捐款给奖的标准，其等级标准分100元、300元、600元、800元、1000元、3000元、5000元等七个等次，分别给予四至一等银质褒章及三至一等金质褒章和褒状等级别的奖励。③私人或团体捐助振品给奖时由振务委员会根据时值估定代价数目比照捐助振款之规定给予;经募振款振品之私人或团体得比照上述捐款数加四倍为给奖标准;所有受奖励人员及事迹均报内政部备案等等。④

《办赈团体及在事人员奖励条例》第五条明确了对于捐助赈款、办赈贡献程度和募捐一定数额相关人员由相关部门给予相关奖励的规定。该条例与《振务委员会助振给奖章程》二者并不冲突，凡是以私资捐助赈灾或募集巨款助振者，除依照上述规定外，仍适用于《振务委员会助振给奖章程》各条的规定⑤。

综上，国民政府奖劝捐募团体或个人主要是褒章、褒状、刊发纪念碑碣、匾额之类的精神鼓励，主要是为了满足人们的心理需要，比之帝制时代尤其是清代采用捐官制度来调控灾时社会财富再分配的制度有了很大进步，它至少在理论上避免了卖官鬻爵带来的官僚机构臃肿以及有些人“始散财以得官，终聚财以剥民”的贪污之弊，从制度选择来看，有积极意义。

(二)对办赈出力之政府机关人员的奖励规定

对官员救灾的政绩奖励常常与其职位升迁、嘉奖及其级俸等联系起来。如清朝时将救灾与官吏的黜陟结合起来，把办赈的好坏作为评估政绩、衡量能力、确定优劣的重要考核内容。⑥北洋时期曾制定有《办赈奖惩暂行条例》，对于政府或地方长官委任之办赈人员作出了保奖升用或实职、勋章、奖章等几个类别的奖励规定⑦。

国民政府时期有关此方面的规定更加详备。相关的法规主要有1929年1月《县长奖惩条例》、1930年5月《办理振务人员奖恤章程》、1931年10月的《办理振务公务员奖励条例》、1930年6月公布、1933年4月修正的《振务委员会职员奖惩规则》等。奖励一般分为明令嘉奖、升叙、晋级、加俸、记功、记大功、嘉奖、褒章等多种形式。

《县长奖惩条例》主要是针对县长而定的条文。县长为亲民之官，对于该辖区之民众负有灾时救助责任，凡是县长有以下与救灾办赈有关之事实者:办理赈务异常出力，使境内灾民无流离失所者;设立救济机关，使无告之民各有所养者;劝导县民植树成活在两万株以上者;以及兴办水利、办理公共卫生卓有成效者等，即可由民政厅查核酌予升叙、加俸、记功、记大功、嘉奖之奖励⑧。

《办理振务人员奖恤章程》主要是考虑到救灾办赈中出现的受伤、致残或意外事件而做出的相应奖恤规定。凡是办理振务有一定劳绩者，由主管官署出具证明书，给予奖励。分别由国民政府题题给匾额、振务委员会题给匾额或给予金质奖章、各省振务会题给匾额或给予银质奖章。规定凡是办振受伤导致身体残废或精神失常不能任事者，给予本人一次性抚恤金;因办振遇有不能抗御之事变或因劳致疾以致亡故者，则给遗族一次性抚恤金;本人及遗族一次性抚恤金金额为50—200元，振务委员会直接办振人员由振务委员会核发，各省则由各省振务委员会酌拟数目送经省政府核定发给并呈报振务委员会函转内政部备案。⑨

“件”的构成情形增多。新旧规则均列出了6种最为常见的情形，即“文件正本与定稿为一件”、“正文与附件为一件”、“原件与复制件为一件”、“转发文与被转发文为一件”、“报表、名册、图册等一册(本)为一件”、“来文与复文可为一件”。此外，新规则新增5种情形，即“正本与翻译本为一件”、“中文本与外文本为一件”、“简报、周报等材料一期为一件”、“会议纪要、会议记录一般一次会议为一件”、“有文件处理单或发文稿纸的，文件处理单或发文稿纸与相关文件为一件”，体现了继承性与发展性的统一。

《办理振务公务员奖励条例》顾名思义是专门针对公务员的奖励条例，按照规定，公务员办赈有一定成绩者，均可由其所在单位或上级机关核实后，根据成绩大小，给予包括明令嘉奖、升叙、晋级、加俸、记功、给予振务委员会金质褒章、奖予振务委员会银质褒章、嘉奖八种类别的奖励，同时规定，曾犯办振人员处罚条例经受处分者，可在应受奖励时按照轻重分别抵消⑩。

《振务委员会职员奖惩规则》是专指对振务委员会内部职员的奖惩，按照规定，凡是本会职员勤慎从公忠于职守、才能卓越著有劳绩、研究与担任公务有关之学术确有心得者，均可根据情况得到嘉奖、记功、记大功、一次性奖金、晋级之类的奖励，并且规定功过可以相抵，并制定了相抵的办法等等。（11）

(三)对办赈团体及在事人员的奖励

随着晚清政府救灾功能的弱化，义赈的兴起，出现了大量的办赈慈善团体，相应地减轻了政府救灾的压力，作为回报和鼓励，国民政府也制定相关的奖励措施。相关的条例主要有两个，即1931年10月公布施行、1932年7月修正公布、1933年3月又经修正的《办振团体及在事人员奖励条例》与《办振团体在事人员恤金章程》。《办振团体及在事人员奖励条例》主要是对以赈济国内灾祲为目的而依法组织的团体及在事人员在办理赈务方面成绩卓著者进行相应奖励的规定。按照条例，奖励根据赈灾团体及其所办救济范围、活人人数等分为明令褒奖、国民政府和振务委员会不同级别颁给的褒状或匾额、褒章及准予建立纪念碑碣等七种。（12）

《办振团体在事人员恤金章程》是专门对以赈济国内灾祲为目的，依法组织的团体及在事人员的给恤条例。该章程的内容规定与《办理振务人员奖恤章程》大同小异，是在前者基础上略事增加而来，即增加了对于连续办振十年以上勤劳卓著而亡故者也给予遗族一次性抚恤金的奖励;另外，就是抚恤金的发给上稍有变化，凡是属于全国性办振团体者，抚恤金是由该团体开具事实呈请内政部、振务委员会会呈行政院核定令财政部给发;属于地方性办振团体者应呈请所在省区之振务会酌拟数目，送经省政府核定发给，并报内政部、振务委员会备案（13）。对具体兴办有利于防灾御灾事业及专门人员的奖励方面的法规条例主要有:1929年1月的《兴办水利防御水灾奖励条例》、1929年2月的《防疫人员恤金条例》、《捐资兴办卫生事业褒奖条例》、《防疫人员奖惩条例》、1929年4月的《捐资举办救济事业褒奖条例》、1932年2月的《捐资兴办卫生事业褒章给与规则》等。

《兴办水利防御水灾奖励条例》主要是针对建造及修缮堤埝或疏导淤塞以防水患、开辟水道以利灌溉与排水两项事项的举办者给奖方面的规定。给奖包括补助工程费、贷给工程费、奖励出力人员三种;凡是举办第一项事业工费超过一定数目(最低为5000元)者，均可按照规定获得工程费一定比例的补助金;举办第二项事业的给奖是按照灌溉面积与工费多少，给予不同比例的贷给金与补助金;贷给金与补助金原则上由省政府水利经费项下抽拨，但补助金全年超过5万元，贷给金超过10万元而水利经费不足者得请由内政部转请国民政府酌给补助，同时规定，贷给金利息不超过1分;另外，条例还作出了对经办人依其捐资或经募款额多少给予不同奖励的规定。（14）

《防疫人员奖惩条例》是对从事检疫人员的奖惩规定。不论是否为公务员(对协助防疫之慈善团体也适用)，依其成绩大小，均可得到升用或呈请国民政府给予褒状、晋级或给予褒章、记功或嘉奖的奖励。《防疫人员恤金条例》是对因防疫而染疫身死之防疫员给予的恤金及善后规定（15）。凡是中央或地方政府临时派遣防疫之公务员、当地负有防疫职务之公务员、前两者以外从事防疫之医师、协助医师执行防疫事务员、襄助公务员处理防疫事务者染疫身死，均可由卫生部依其劳绩给予500—5000元不等的一次性抚恤金(遗族领受顺序按官吏恤金条例所定)，并酌给100—1000元之间的殓葬费;同时对随同防疫人员在疫地服务之工丁染疫身死者也给予不超过200元的一次性抚恤金和50元殓葬费。（16）

《捐资兴办卫生事业褒奖条例》是对以私财捐助办理公共卫生及医药事业而不以营利为目的的私人或私人结合之团体的给奖规定。按照捐资的多少，分别给予不同的奖励。（17）《捐资兴办卫生事业褒章给与规则》则是对褒奖条例应给予的褒章、褒状式样、佩戴、遗失后的补发等方面的具体规定（18）。

《捐资举办救济事业褒奖条例》则是对捐资举办如水利、卫生等以外的救济事业所作的给奖规定。无论以个人名义或私人团体名义捐助均按捐资多寡分别题给奖匾，并规定了不同奖匾给予时所应遵循的程序。（19）

二、据章给奖:救灾奖励制度之实施

“人除非在危急的时侯，否则是不愿尽十分的心力去做事的。”（20）采取相应的奖励措施不仅可以使被制约者加倍努力，把事情做好，而且可以激发被约制者蕴蓄力量，集中注意于一事一业，因而对被制约者的付出给予相应的酬报和奖励是必要的。故而国民政府时期不但从制度上重视其法规建设，在实践上也身体力行。

救灾办赈，资金为要。国民政府为广募资金，基本上按照制度规定，给予相应的奖励。如1929年2月，为昭激励，国民政府按照《振款给奖章程》，给予北平银行公会题予“勇于为善”的匾额，同时对捐款人杨佑之、王作霖颁给奖证并给二等金质褒章的嘉奖（21）。1930年12月，按照《振款给奖章程》第四条规定，国民政府给予捐助江浙赈款的蒋介石题给匾额并颁发特等金质褒章的奖励。（22）总之，诸如此类的奖励实例翻检史书应不会少见。另外，从振务委员会历年颁发的捐款褒章统计数字也可窥见其实施的大致概况。

据振务委员会1931年给予捐款褒章统计可知，截止到1931年中央振务机关共给予捐款褒章302座，其中给予捐款人286座，占褒章总数的94.7%，给予经募人 16座，占褒章总数的 5.3%。（23）截止到1936年2月底前，据振务委员会不完全统计，自1931年起，共发金质褒章一等12枚、二等110枚、三等131枚;银质褒章一等40枚、二等68枚、三等188枚、四等516枚。（24）共计1065枚。上述统计数字仅为振务委员会所发褒章，如果加上国民政府所发之褒章，数字当必大于其上。上述实例与数字统计均表明，有关捐募赈款之制度确实得到了重视和执行的。

款不虚靡，惠及灾黎。这与办赈人员的精神和态度关系至深。为激劝办赈人员尽心救灾，认真办赈，国民政府也非常重视贯彻落实对办赈出力人员有关奖励法规条文的实施。1929年8月，国民政府根据赈灾委员会的呈报:常务委员朱庆澜募集赈粮，运输救济，奔驰关塞，劳瘁不辞;王震历办慈善事业，苦心经营，惠及灾黎存活甚众，均属办赈异常出力，给予两人明令嘉奖之奖励，以昭激励。（25）1932年3月，查照办理公务员奖励条例，给予1931年尽心救助河南灾荒的查灾放振委员汪守珍、杨名声等四人振务委员会金质褒章各一枚。（26）诸如此类的奖励实例，不乏史料记载。

在实际工作中，尽管一般都是按照法律规定照章给奖，但也不乏为激励人员重加奖赏的事例。如1933年，在一次堵口工程中，发生事故，七八名工人落水，2人淹死，几人死里逃生。这样一来，工人不再敢上工，除河务局多方动员安抚外，时任黄河堵口工程处的处长孔祥榕也对落水死难人员重加奖扶:为每位死者发放3000元抚恤金(按给恤章程规定，给予本身或遗族一次性恤金最大金额才为200元)，并封为“将军”，建庙供奉。对未死者也给予佩戴“光荣牌”(所有人见此牌必须立正致敬)的优厚奖励。经过采取这些鼓励措施，工人才复工把口门堵塞合龙。（27）

三、问题与反思:救灾奖励制度之检讨

从理论上讲，救灾奖励一则鼓舞有功绩者继续努力;二则激劝他人之努力。即在奖励时人的同时可以达到激励后人的目的。奖励对于维护社会安定，维持持久的社会救济无疑都有重要促进作用。

就目前所见振务委员会颁发的奖章1065枚(截止到1936年2月)来看，其中给予捐募人的至少应占一半以上(因仅1931、1932这两年就颁发给捐募人422枚奖章)，统观这一时期来自社会捐募的赈款占据整个赈款比重很大一部分，可以推知奖励政策在贯彻实施过程中确实是起到了一定作用的。但是，奖励制度贯彻执行中仍有值得检讨的地方。最主要的是奖励并非真正照章而行，人为操作同样侵蚀到这一领域，降低了奖励实效。如河南省每年对河工的奖励，并不只是河工人员才能得到，省长往往将其亲信加入请奖名单之中。有时因省长加入私人太多，反而使真正出力人员得不到应得的奖励。（28）这种适当者固属不少，不应得者也比比皆是奖励不公的状况，容易使人生怨，而侥幸得奖者，同样会产生轻视奖励者的心理。（29）如陶述曾在回忆中讲到，1922年河南省利用赈款修筑“华洋堤”，他到黄河大堤工地任督工两个月，但实际仅到工地走了两趟，什么力也没出，后来竟被保荐任官，连他自己都感到惭愧(据说，此奖励幕后有人为他推荐，只不过他本人并不知情)，因此在他看来，“荐任官执照”连一块钱都不值(当时领执照需交1块钱印花税)。（30）另外，订制褒章、褒状之类的奖品也需要一定的花费。据有关资料，从捐款100—200元者到捐款5000元以上者，在领取相应褒章时还需缴纳5—8元不等的订制费。（31）这样一来，就无形当中增加了整个救灾办赈的费用。

还有一个值得注意的现象，就是社会捐赠的多少和参与的广度最终并不取决于政府奖励的力度，而主要取决于经济发展的状况。这可以从以下几个方面得以体现。首先，从政府劝捐的对象来看，一般是富裕人家。如《救荒策》称:“地方大饥，宜劝富室营造土木及一切当行之礼，使贫民得以资生。”（32）其次，从慈善团体募款地区看，都是针对经济较发展的诸如上海、北平等大中城市。特别是上海，完全成了每次灾荒时救治资源的必取之地，沉重的政府军政负担和层加叠累的社会“包袱”，让这个中国最大的工商之都也疲于应付。相反，广大的农村由于近94%的人都无法维持最低生活（33），非但不能在“社会化”的资源集聚中担任一个角色，反而成为救灾的对象。（34）另外，从个人捐款来看，也大多是诸如杜月笙、孔祥熙等拥有一定资产的社会名流。最后，从业界捐款来看，一般都是集中在工商金融经济发展较快的行业和地区。如在工商金融业繁盛的上海，尤显其牛耳之势。

综上，尽管奖励制度对社会各界捐款有一定激励作用，但是最终决定捐款数量的决定因素还在于经济发展的程度，很难想象，一个仅能维持温饱的社会、企业和个人能在救灾过程中贡献更多的物资。因此，在制定和完善相关奖励制度的同时，加快经济的健康持续发展，增强抵御灾害风险的能力，乃是我们今后救灾工作致力的方向。

四、小结:救灾奖励制度的特征及镜鉴

通过对上述救灾奖励制度理论与实践相结合的历史考察，从中可以发现，这一阶段的救灾奖励制度呈现出如下特征，并给我们提供一定的历史借鉴:

其一，从救灾奖励制度内容看，分门别类，制定了针对不同对象、不同层面、不同行业防灾救灾的法规条文，同时，还具体详备地规定了给奖的级别、程序与手续，从制度层面看，无疑体现出明显的时代演进和近代化特征。

其二，从救灾奖励的方式看，这一时期奖励形式力图避免之前捐纳制度物质激励的弊端，更侧重于精神和道德层面，其制度选择的积极意义更加明显。而对官员救灾的政绩奖励在借鉴前人基础上制定更加详备，从制度上为积极防灾救灾提供了法律保证。

其三，从救灾奖励制度的实践看，国民政府基本上是按照制度规定，对捐募的团体和个人、办赈出力的人员给予相应的酬报和奖励，间或还能看到为激励人员重加奖赏的事例，体现出一定的制度弹性和灵活性。

其四，从救灾奖励制度实施过程看，除了有良性弹性一面外，负面因素也多有呈现:人为操作、无功受赏、功赏不当等现象多见，无形当中降低了奖励的效用。

其五，从救灾奖励制度的效果看，尽管奖励制度对救灾捐募有相当的激劝效用，但决定捐募的数量与之并不存在必然关联，最终决定因素乃在经济发展的程度。

注释

①武艳敏:《南京国民政府早期救灾惩罚规定的历史考察》，《郑州大学学 报 》2010 年第 5 期 。 ②③ ④ ⑤ ⑩ （11） （12） （13） （15） （16） （17） （18）《中 华 民 国 法规大全》(一)，商务印书馆，1936 年，第 802—3、797、797、804—805、804、797—8、804—5、805、1128、1128—29、1090、1090—1091 页。⑥孙绍聘:《中国救灾制度研究》，商务印书馆，2004年，第62—65页。⑦《办赈奖惩暂行条例》，《东方杂志》1920年第17卷第23期。⑧行政院秘书处:《国民政府行政院公报》第28号，1929年，第47—50页。⑨《赈务法规一览》，中国第二历史档案馆藏，12—2970。 （14）行政院秘书处:《国民政府行政院公报》第17号，1929年，第8—11页。 （19）行政院秘书处:《国民政府行政院公报》第42号，1929年，第1—2页。 （20）杨雅彬:《近代中国社会学》(上)，中国社会科学出版社，2001年，第185—186页。 （21）行政院秘书处:《国民政府行政院公报》第26号，1929年，第22—23页。 （22）行政院秘书处:《国民政府行政院公报》第216 号，4631 号，1930 年，第51 页。 （23）振务委员会:《赈务统计图表(民国二十年)》，上海图书馆藏，见捐款褒章。 （24）《振务委员会委员长许世英与朱庆澜交接有关文件(1936年2月)》，中国第二历史档案馆藏，116—13。 （25）行政院秘书处:《国民政府行政院公报》第74号，1929年，第5页。 （26）监察院秘书处:《监察院公报》，调查裁厘及赈灾特刊，1932年，第95页。 （27）钱钢、耿庆国:《二十世纪中国重灾百录》，上海人民出版社，1999年，第254页。 （28）中国人民政治协商会议河南省委员会文史资料研究委员会:《河南文史资料选辑》第37 辑，第21 页。 （29）孙本文:《社会学大纲》(下)，世界书局，1931 年，第55页。 （30）中国人民政治协商会议河南省委员会文史资料研究委员会:《河南文史资料选辑》第16辑，第78页。 （31）《旅平河南赈灾会移送灾民垦荒就食 办理急振征信录》，河南省档案馆藏，A大类B6属类581，第22—23 页。 （32）贺长龄、魏源:《清经世文编》，中华书局，1992年，第1033页。 （33）朱其华:《中国农村经济透视》，中国研究书店，1936年，第4页。 （34）孙语圣:《对民国与当前我国救灾体制的“社会化”思考》，《广西社会科学》2007年第9期。