宏观经济政策的国际协调问题研究①——基于2007～2010年金融危机治理的经验研究

郑州大学商学院 刘霞

伴随着20世纪90年代跨国金融业务和国际资本流动日益频繁，国际依存度不断加强，对全球范围内加强宏观经济政策的协调以稳定全球经济提出了更为严格的要求。1982年墨西哥金融危机中，美国通过外汇平准基金为墨西哥提供资金援助，成功稳定墨西哥金融形势，为危机时期宏观经济政策在国际范围内协作提供了早期的经验借鉴。2007～2010年金融危机中，危机救助的宏观经济政策协作更为明显，各国中央银行更加强调与他国中央银行之间的协调配合，国际货币基金组织也逐步担当起国际最后贷款人的职责。总结六年来危机救助政策不仅有助于拓宽一国筹集解困基金的国际途径，而且丰富了宏观经济政策协调配合的理论。

1 危机治理政策国际协调的必要性

1.1 宏观经济政策作用机制和作用效果的局限性是国际协作的前提

中央银行和政府机构的职能不同，治理危机的侧重点也不同，且每一种政策的调控主体、调控重点、调控工具、调控机制以及调控效果都存在不同程度的差异，这就要求各种政策之间要协调合作发挥合力，抵消政策的负效应。

首先，从政策调控的总体目标来说，货币政策更加关注经济增长和经济效率问题，看重的是经济增长速度。财政政策更加关注社会效益，通过税收政策尽力实现社会公平。因此，财政政策和货币政策配合有可能实现公平和效率的统一。

其次，从政策调控主体来说，财政政策调控主体是政府，其收支活动均以政权为依托，必然在诸多方面受到政府体制的影响，行政色彩较浓，政策目标更强调社会效益；货币政策则属于中央银行的权限范围，一般来说，中央银行具有相对独立性，货币政策所引起的社会资源流动更多地依托市场机制，体现交易性、偿还性和盈利性。

再次，从政策调控重点来看，财政政策更加关注公平和社会效益，刚性有余而柔性不足。货币政策具有总量调节和结构调整的双重功效，可以随时做出反向操作，具有较大的灵活性和弹性。产业政策主要通过产业支持和产业规制政策实现产业总量调整和结构优化升级。

最后，从政策调控效果来看，中央银行的最后贷款人机制对防止多米诺骨牌效应发生、缓解危机恶化、救助金融市场发挥着重要作用。但由于货币政策传导路径较长，高度依赖于商业银行货币创造的内生性，负面效应不可小觑。财政政策传导机制短，效率高，能迅速启动投资、拉动经济增长，但行政色彩浓，容易引起过度赤字和通货膨胀，后遗症大。因此，在危机治理过程中，各种政策有其调控的优点和缺点，加强各种政策之间的协调合作实现政策之间的互补性，更好地发挥危机治理效果，是治理危机的内在要求。

1.2 金融稳定的公共属性和金融危机的国际传递性是理论基础

维护金融稳定是中央银行的职能，在金融创新日新月异的国际背景下，这一职能显得更为重要，稳定的国内外金融环境成为各国中央银行追求的共同目标。从经济学角度来讲，金融稳定是一种公共产品，具有公共产品特有的属性，容易产生搭便车的现象。解决公共产品困境的通常做法是政府介入提供更多的公共产品缓解短缺，或通过行政、经济手段对公共产品的使用进行限制，避免出现“公地悲剧”。金融危机具有国际传递性，一国金融危机爆发会通过贸易、投资和金融等渠道传递到其他国家，引发多国甚至是全球性的金融危机，这就要求各国抛弃基于自身狭隘利益的单边行动，从全球的视角进行国际性的“组织化合作”，共同治理危机，实现全球金融稳定。

1.3 国际协作在危机治理中发挥的重要作用是现实依据

国际协作在危机治理中的作用主要有：

第一，发挥声明效应。各国中央银行协调合作治理危机能够发挥声明效应，增强投资者和经济主体对全球经济复苏的预期，稳定市场信心，为危机治理赢得时间。

第二，减少政策的负外部性。在经济全球化的背景下，一国的政策效果受到其他国家的政策影响，同时也对其他国家产生溢出效应。开放程度越大，国与国之间的贸易金融往来越密切，这种外部性就越强。

第三，实现规模经济，降低交易成本。危机治理的国际协调机制为各国提供合作交流的渠道、规则以及决策程序，降低信息不对称程度和信息交流的成本，能够从相对公平角度协调各国之间的利益，增强相互信任和合作的可能性。国际金融组织机构在必要时能够提供大规模的资金援助，满足危机国大量的资金需求，这是依靠单独一个国家难以实现的。国际协调机制不仅在危机治理方面具有不可替代的作用，同时也是未来防范危机、确保全球稳定增长的关键。

1.4 经济体间的共同利益博弈是实现国际协作的途径

“囚徒困境”理论说明经济体各自独立从自身利益出发做出的决策与考虑集体利益联合行动做出的决策之间存在严重的冲突，其结果是个人利益与集体利益双双丧失，解决这一困境的出路是各经济体联合起来，采取共同行动，以实现整体利益最大化。这就要求各经济体之间除了重视“工具性相互依赖”关系外，更要强化“情势性相关依赖”关系。与“工具性相互依赖”(instrumentally interdependent)中行为者只有在别国行为会影响自身的情况下才会关注他国的福祉相比，“情势性相关依赖”中的“行为者不仅出于工具性原因而关心他国福祉，而且因为不论别国如何行动，其收益的增长也会促进自身的福祉，反之亦然”。20世纪90年代，金融危机爆发的频率越来越高，危机持续时间越来越长，传播速度越来越快，传染范围和危害程度越来越大，使得各国之间的情势性依赖关系日益加强，各国日益成为一个利益共同体。各经济主体的个体理性必须让位于集体理性，对话、妥协和合作成为惟一选择。

2 2007～2010年金融危机治理政策的国际协作实践

在治理危机的过程中，国际间合作从来都不是天然形成的，也不是一成不变的，而是随着金融危机的发展演变态势不断变化着，从最初的各自应战到最终的通力合作需要一个利益博弈的过程。2007～2010年金融危机可分为两个阶段：第一个阶段从2007年危机爆发至2008年9月，是各国独立应对危机的阶段。金融危机的影响仅限于美国及其周边国家的金融领域，危机尚未传递到实体经济领域，危机发展趋势呈现V型、U型抑或L型存在各种变数。出于本国政治经济利益的考虑，各国都在观望并未采取联合救市的任何措施。第二阶段是2008年10月以后，金融危机演变为全球经济危机，各国意识到合作救市实现全球金融稳定是共同的利益诉求。2008年10月12日，欧元区15国首脑会议通过“联合行动计划”将欧洲各国由各自应对危机转变为联合作战，标志着全球协同应对金融危机的开始。

金融危机全球治理表现在三个层面：

第一，G20协调机制推动危机应对国际协作的步伐。2007年金融危机爆发以来，G20连续召开五次峰会，针对金融危机的成因、应对、经济复苏以及国际金融体系改革等重大问题进行磋商和讨论，推动了危机治理全球化的发展。G20作为国家间就全球重大政治、经济、社会问题交流的协作平台，尽管还面临着诸多制度障碍和各国出于自利动机带来的种种问题，但其推手作用必将日益重要。

第二，国与国之间的具体合作。包括：(1)联合降息。自2008年10月8日，美联储、英格兰银行、欧洲中央银行以及其他国家的中央银行联合宣布降息0.5个百分点。(2)签订互换协议，并不断扩大货币互换规模。2008年10月13日，美联储、英格兰银行、欧洲中央银行和瑞士中央银行联合宣布将按固定利率向市场提供的短期美元融资规模扩大到无上限。

第三，IMF提供国际救援。IMF成立之初的职能在于监督并维护固定汇率制以稳定经济，为陷入困境的成员国提供短期贷款；为成员国提供技术支持和咨询服务。1973年布雷顿森林体系崩溃，IMF的第一项职能也随之瓦解，IMF的职能重心转移到第二项职能并逐渐担当起国际最后贷款人的角色以稳定世界经济。尽管其中不乏遭人诟病的做法，但代表了危机治理国际协作的必然趋势。2008年10月9日，IMF启动紧急援助程序，为满足贷款条件的国家提供资金援助。10月24日向冰岛提供20亿美元的援助贷款，2010年5月19日，IMF向希腊提供55亿欧元贷款以助其度过债务危机。

3 2007～2010年金融危机治理政策国际协调的经验总结

3.1 加强财政政策和货币政策的协调配合

从理论上来讲，财政政策和货币政策协调配合要依据丁伯根法则或蒙代尔法则。但是，丁伯根法则的隐含前提是所有的政策工具掌握在全能宏观调控者手中，这与现实中调控主体分属不同主体相违背。蒙代尔法则假定不同决策者掌握各种政策工具且决策者之间相互独立没有沟通协调，加之两项法则都未考虑开放环境下外部因素的影响，尤其是经济政策的溢出效应以及溢出效应的反馈效应对本国经济政策的扰动因素。因此，丁伯根法则和蒙代尔法则都只是理论分析上的政策搭配原则。姜波克(1999)结合开放经济条件对丁伯根法则进行修订，提出“可变的多工具原则”，即政府必须拥有大于想要实现的政策目标数的政策工具既定多维目标。换言之，宏观调控者拥有的政策工具越多，政策组合的方案也就越多，实现治理目标的把握和有效性就越大。2007年的金融危机中，美联储为了向市场注入流动性，创新各种货币政策工具，增加了政策组合搭配的可能性，提高了政策的针对性和有效性，为危机治理提供了重要的经验借鉴。创新货币政策工具扩充宏观调控工具集，提高危机治理政策的有效性具有了理论和现实依据，有意识地根据经济形势和宏观调控的需要进行政策工具的创新研究，应该在危机治理理论中占据重要地位。

3.2 充分发挥G20在国际协作中的对话机制

众所周知，在危机治理的过程中，IMF和G20发挥了重要作用。G20作为一种国家间就全球重大问题进行交流的一种国际机制和平台，有其优点和局限。其优点在于：

第一，与联合国机制相比，G20以少量的国家数量形成了全球化相对集中的决策力和行动力，既实现了民主又不丧失效率，是成本性能比最高的全球化治理效果。

第二，G20峰会上各成员国首脑对危机治理提供了众多有价值的、可供参考的政策思路和改革框架，体现了危机治理的全球化趋势。

第三，G20不是为某一次危机的权宜之计，峰会的议题也都具有长期性和连续性。因此，G20虽然是一种非正式对话机制，但不会随着危机的消退而退出历史舞台，反而会成为一个新兴国家与传统发达国家平等对话的主要平台，成为全球化进程中全球治理方案的决策者和治理者。其局限在于G20的代表性是有限的和不平衡的。在一些问题的解决上，还缺乏一定的执行能力，必须在发展的过程中不断完善自身的功能和机制。

3.3 完善IMF国际最后贷款人的职能

IMF从1944年成立之时即承担着为国际收支赤字国提供短期资金融通的职责，1982年墨西哥金融危机正是在IMF、美国财政部以及美联储的帮助下，才得以成功解脱。其后，在美国的推动下，IMF逐步成为金融危机治理的首要主体，但是由于受资源、运行机制等各种因素的制约，也不乏决策失误的例子。1997年东南亚金融危机中，IMF坚守波拉克的理论，要求危机国实行双紧的宏观经济政策，使得泰国的经济雪上加霜。同时，未能及时给予印度尼西亚16家银行救援，造成了挤兑风潮，加剧了印度尼西亚金融市场的混乱局面。究其原因，主要有四个方面：

第一，IMF作为一个信贷联盟，自有资金和融资渠道有限。危机中资金的需求规模巨大，IMF只能通过附加苛刻的条件来分配有限的金融资源。

第二，IMF长期以来以波拉克的国际收支模型作为治理危机的理论指导，坚持提供贷款的条件是受援国实行“双紧”政策，其结果是加速危机国在短期内陷入衰退的深渊。

第三，IMF基金份额的不平衡导致决策话语权的不对等，发展中国家和新兴经济体的基金份额少，就贷款条件和数量基本无讨价还价能力。

第四，IMF在援助中往往希望“毕其功于一役”实现各种目标，从而对危机国的救援申请附加过多、过于苛刻的政治经济条件，限制了危机国调控经济的自主性，反而导致了严重的经济衰退。对此，IMF曾对亚洲金融危机中的救援做了反思，承认在传统的、正常的限制性条件之外，附加与治理危机相关度不高的、敏感的政治条件是错误的。

尽管如此，其广泛的全球代表性，以及代表性赋予的合法性，使得IMF在经济金融领域同时具备了丰富的经验。因此，IMF仍然是最后贷款人的首选，重要的“不是把婴儿连同洗澡水一起倒掉”，而是改革IMF使其更好地担当危机治理人的角色。一是努力构建一种IMF可持续的收入模式，并通过减少行政支出改善IMF的财务状况。二是抛弃波拉克理论，增强援助资金的针对性，而不要寄希望于通过一次救助解决危机国的所有问题。三是进一步加强IMF的全球代表性和合法性，这就要求国际货币基金组织根据各国在世界经济中所处的地位和经济实力的变化调整基金份额，给予新兴经济体和发展中国家更多的代表性和发言权(对于增加发展中国家和新兴市场的话语权，卡恩表示，全球经济增长的动能将全部来自新兴市场，因此支持这些国家扩大话语权是公平的)。四是加强与区域合作组织的合作。金融动荡凸显了多边合作的重要性，多边合作既涉及国与国之间的合作，也涉及机构之间就有关宏观经济政策、金融监管以及金融管理方面的合作。在区域金融组织日益增多的情况下，IMF应当与这些组织加强联系，并为他们提供必要的技术支持和经济金融咨询，支持他们发挥稳定区域金融的作用。

[1]纳德·W·琼斯,彼得·B·凯南.国际经济学手册(第2卷)[M].姜红,周阳等译.北京:经济科学出版社,2008.

[2]Ostrom，Elinor.Governing the Commons:The Evolution of Institutions for Collective Action[M].Cambridge:Cambridge University Press,1990.

[3]罗伯特·基欧汉.霸权之后:世界政治经济中的合作与纷争[M].苏长河等译.上海:上海人民出版社,2001.

[4]郭庆旺,赵志耘,何乘才.积极财政政策及其与货币政策配合研究[M].北京:中国人民大学出版社,2004.

[5]刘瑞.国民经济管理概论[M].北京:中国人民大学出版社,2004.

[6]陈雨露.从华盛顿峰会到伦敦峰会[J].求是,2009(10).

[7]段世德,高毅.论金融危机应对的全球协调与国家经济利益——各国由分散救市到联合的另一种解析[J].国际经贸探索,2010(4).

[8]叶辅靖.金融危机:美国应对措施、动议及对我国的启示[J].经济研究参考,2009(1).

[9]Bird,G.External Financing and Balance of Payments Adjustment in Developing Countries[J].World Development,1997(25).

[10]肖文,宣海林.国际货币基金组织:三重角色面临的挑战[J].经济评论,2000(5).

[11]李猛.华盛顿金融峰会三大猜想[R].国际金融报,2008-11-13.

[12]杨奇志.经济全球化下金融危机的治理研究——基于治理主体及其治理行为的分析[D].上海外国语大学,2010.

[13]林铁刚.加强国际协调与合作共同应对全球经济调整[J].中国金融,2008(8).

[14]本·斯泰尔,罗伯特·E·利坦.金融国策:美国对外政策中的金融武器[M].黄金老等译.大连:东北财经大学出版社,2008.

[15]盛美娟.中美宏观调控范式比较研究[M].经济科学出版社,2011.