关于镇江城市化问题的思考

2013-08-15王斌

镇江高专学报 2013年2期

王斌

(江苏恒顺集团综合办公室，江苏镇江 212028)

1 镇江城市化发展的几个阶段

镇江城市化发展经历了曲折过程，大体可分为以下4个阶段:

第1阶段是城市化发展初期(1949—1957年)。1949年解放后，为了适应社会主义经济发展需要，发挥城市领导农村的作用，先后有一批重要城镇建市，镇江被列入小城市建制。1957年镇江非农人口17.3 万人，在全省12 个城市中列第5 位［1］115－122，此时全省一些大型骨干军工企业主要分布在南京、镇江等地。由于商品购销活动基本上由市镇承担，所以市镇经济较为繁荣，由于当时特定历史条件和生产力水平，农村创造的价值约有40%，流向城市人口相对经济发展超前增长。

第2阶段是城市化发展的倒退和滞后阶段(1958—1977年)。据资料显示，镇江城市化水平1977年仅为13.5%，比1949年的18.9%还下降了5.4 个百分点［1］115－122，其原因一是由于优先发展重化工业的特殊工业化道路，非农产业对农业劳动力吸纳能力有限。二是严格的户籍管理制度成为控制和限制人口流动的手段，割断了城乡之间的联系，农民被拒之于工业化进程之外。三是1959—1961年三年自然灾害期间，国家为缓解饥荒开始大规模地压缩城市人口，减少定量粮食供应，动员城里工人及一切可能动员出来的劳动力转移到农村去参加农业生产。镇江仅1961年就减少城镇人口5万人，当年城市化率骤降3个百分点。四是“文化大革命”期间，由于国家实行了压缩市镇数量，减少城镇人口，干部、知识分子和“知识青年”上山下乡等一系列政策，使更多的人力和物力撤离城市，转向了偏远山区，投入到“三线建设”，致使城市化率持续走低，并在低水平徘徊，其中1970年为最低点，城市化率仅为11.9%，比1960年的高点低了9.2个百分点。从1960年到1970年，全市总人口增加了47.1万人，城市人口却减少了9.8万人，出现了严重的逆城市化现象。1970年至1977年，尽管城市化水平由低点回升，但也只是在低水平徘徊，7年间也只是增长了1.6 个百分点［1］115－122。

第3阶段是城市化的发展转型阶段(1978—1992年)。1978年，党的十一届三中全会确立了以经济建设为中心的指导方针，随着政治上的拨乱反正，经济上改革开放，全市社会经济发展进入了一个前所未有的高速发展时期，工业化进程明显加快，由于农村推行家庭联产承包责任制，促使生产要素获得自由流动和重新组合的动力，农村工业迅速增长。1984年，国务院同意将社队企业称为乡镇企业，要求积极发展乡镇企业，从此乡镇企业在镇江工业化、城市化进程中扮演着重要角色，随着全市经济的迅速发展，乡镇企业的兴起，镇江城市化发展速度明显加快，全市非农人口1992年增至1978年的近2倍［1］115－122。值得注意的是，镇江城市化发展中，乡镇企业职工群体兼有工农特征和城市特点，走的是一条“乡镇模式”的城市化发展道路。

第4阶段是城市化飞速发展阶段(1992年至今)。小平同志南巡讲话以后，各地都加大了吸引内外资、促进经济发展的力度。随着外资的大量涌入，各类经济开发区的兴起，镇江进入了城市化推动型经济增长阶段，即以城市基础建设为主体的投资需求成为强劲的经济增长因素，这一时期工业结构升级特点较为明显，工业化带动城市化快速发展。乡镇企业逐步扩大升级，并向城镇集中成为工业小区，工业化和城市化的联系趋向紧密，开发区建设明显加快。同时，农村中大量剩余劳动力向城镇转移，城乡之间流动人口的剧增形成强大“民工潮”，迫使政府保护农村外出务工人员的政策不断完善，城市基础设施建设力度不断加大，这些都有力地推动了镇江城市化发展的进程，这一阶段镇江城市化呈现出水平高、稳定性强、进程明显加速的特点，镇江城镇人口平均每年以5.8%的速度增长，城市化水平每年增长1.5个百分点，到2011年镇江城镇人口达到197.52万人，城市化水平达到63%，比2000年的50.4%提高了12.6个百分点，平均每年增加1.15个百分点，比全国平均水平的51.3%高出11.7个百分点，比全省的 61.9%高出 1.1 个百分点［2］19－26。

2 存在问题及成因分析

发展经济，实现现代化的进程中农村劳动力向非农产业转移，是一个必然趋势，是城市化发展的普遍规律。从镇江城市化发展的过程来看，存在以下问题:

2.1 小城镇发展质量不高

改革开放以来，特别是进入20世纪80年代以后，也就是上述镇江城市化发展的第三阶段，镇江乡镇工业异军突起，大量农村劳动力进入非农领域，由于受计划经济体制、户籍制度、就业制度、城乡分割以及城市承载能力的限制，农村劳动力的转移主要采取大办乡镇企业，就地转移的方式，它不是外力推动，而是农村内部工业化的结果，这种以乡镇企业为主体的小城镇的城市化模式，由于生产力布局的分散性使得小城镇发展带有很大的随意性和离散性，缺乏规模效益和集聚效益，人口集中程度不高，直至1990年，镇江工业从业人员才首次超过农业从业人员，为53.36万人，占全部从业人员的37.8%，农业从业人员退居其次，比重为36.9%［1］115－122。但由于“二元”户口结构，出现大量“亦工亦农”人口，未能从根本上解决“离土不离乡，进厂不进城”农村剩余劳动力的出路问题，存在小城镇发展质量不高的问题。

2.2 小城市(县)发展实力不强

20世纪90年代后，镇江城市化发展进入第四阶段，随着“以经济工作为中心、以效益为中心”工作中心调整，镇江乡镇企业逐步扩大升级，并向小城市(县)集中成为工业区。此外，大量外资的引入，各类开发区兴起，使工业化和城市化日趋紧密，镇江进入了城市化推动型经济增长阶段。但是由于长期形成的城乡结构、产业结构以及所有制结构矛盾未从根本上得到解决，经济结构调整不快，县(市)区经济仍较薄弱，错误地认为县改市了，便成为城市了，实际发展层次不高，定位不清，同质发展，重复建设，对区域经济的辐射和带动作用不强，县(市)专业化发展在城市经济发展中的规模效益和比较成本优势没有体现。2011年，镇江、苏州、无锡、常州地区生产总值居第一位的县(市)丹阳、昆山、江阴、溧阳，地区总产值分别是607.67亿元、2 100.28亿元、2 000.92亿元和424.66亿元，而镇江其它两县(市)扬中、句容地区总产值分别仅为246.99亿元和243.09 亿元［3］39－56，与苏锡常地区差距明显，存在着小城市(县)发展实力不强的问题。

2.3 中心城区发展活力不够

镇江由于受地理条件的限制，城市发展是沿江展开的，东西向绵延30公里，南北向不足8公里，中心城(区)面积明显过小，人口过少，原有中心城区架构和布局起点、层次、质量不高，加之“铁路城中过，到处断头路，监狱市中心住”，城市规划体系欠科学，城市功能定位、产业结构特点不明确，生产力布局、产业结构不合理，高新技术和第三产业发展相对不足，妨碍了城市对资源的吸纳和配置，集聚不够，竞争力不强。2011年，镇江与苏州、无锡、常州工业总产值和城镇固定资产投资分别是4 190.42亿元、24 651.67 亿元、12 971.08 亿元、7 396.09亿元和 749.35 亿元、2 705.27 亿元、2 067.99亿元、1 420.47亿元［3］39－56，镇江与苏锡常同样差距巨大，存在着中心城区发展缺乏活力的问题。

纵观镇江城市化发展过程，镇江的城市化一直滞后于工业化，换言之，是工业化带动了城市化的发展。长期以来，我市经济发展一直受城市规划落后、产业层次不高、环境污染严重、土地资源紧缺、投资效益不高等问题的困扰和制约，已成为影响镇江城市化发展进程、制约我市经济现代化发展的“巨大瓶颈”。

3 城市化发展对策

纵观城市化发展规律，综合镇江城市化发展的历史进程，根据镇江自身的特点和优势，笔者认为，在镇江城市化发展策略上，既要积极稳妥发展中心城(区)，又要以市(县)和有条件的区域中心镇为重点，建设功能齐全、具有特色的城(镇)，逐步形成以中心城市(区)为依托，小城市和小城镇功能互补，有利于城乡协调发展的城市化发展体系，主攻重点，逐步推进，达到最佳的社会和经济效益。具体应采取以下对策:

3.1 合理规划，全面提高现有中心城市(区)的经济功能

镇江城市化水平已处于中期，在城市化的中期阶段将是加速发展的时期，必须找准自身发展的突破口或切入点，扬长避短，走“特色发展”之路。因此要进一步完善城市体系的规划，明确各级城市(区)的功能定位，明确各自产业结构特点，加强城市规划的前瞻性。在城市建设中改变过去普遍存在的“千城一面”的城镇结构和功能趋同的通病，建设具有个性和特色的城市，着力建设现代城市文化，坚持把城市发展和优化全市产业结构结合起来，走中小城市(区)和城镇协同发展的新型城市化道路。

镇江城市的特色一是沿江岸线资源丰富，镇江的优势在沿江，竞争力在沿江，因此，镇江的未来发展机遇也在沿江。镇江应抢抓江苏新一轮沿江发展的战略先机，着力把沿江产业带建设成为“长三角”加工、制造、仓储、物流的重要基地，推进大港四期工程、中石油长江项目、惠龙港国际物流基地建设，突破狭隘的区位观，把自己纳入长江三角洲的大区域和苏南板块中去审视战略地位，以上海经济开发发展为龙头，自觉接受苏、锡、常、宁等经济发达地区的辐射，掀起带动本地经济发展的势头，建成全省高新技术产业带上的重要节点，建成承接国际资本和产业转移的重要载体，成为全市经济率先发展的“龙头区域”，进一步提升产业层次，推进布局优化，采取“产业置换”的策略，大力引进高新技术产业和高端服务业，大力发展以循环经济为代表的生态经济，牢牢把握“产业集聚是基础”这一推进城市化基本要求，把项目引进、投入作为后发争先的支撑点、转型升级的突破口，如借助诸如二重、中盐等重大项目，有侧重地选择一批填补空缺的产业链和高科技项目，引进一批投资规模大、带动能力强、发展前景好的龙头型和基础项目，培植规模企业，做大做强城市经济，致力于打造“长三角先进制造业集聚区”，形成较大区域增长性。二是文化资源丰富。利用镇江丰富的历史文化资源，利用镇江独特的大江风貌、城市山林、真山真水的城市个性，大力挖掘和整合旅游资源，把旅游业发展成为镇江新兴的支柱产业，集中力量加快城市基础建设，大力发展通讯、金融、保险、信息咨询、商业服务、度假休闲等第三产业，吸纳大量剩余劳动力，扩大本地区的就业人口数量，采取“不求最大，但求最佳”的策略，倾力打造一个融山、水、城、林为一体，清新、亮丽、充满灵气和活力的江南名城，打造“南山北水”的新景观，彰显“山水镇江、生态镇江、园林镇江、人文镇江”的特色风貌，并成为全国著名的风景旅游和休闲、度假城市。

3.2 培养多点增长极，积极发展小城市(县)

由于中心城市(区)产生的极化效应和扩散效应有限，带动整个地区经济的发展能力有限，而小城市(县)与周边地区有着更为密切的联系，可以起到中心城市(区)所起不到的作用，因此积极发展扬中、丹阳、句容三市，培植多点增长极，注意三市产业结构、地理、资源优势特点，加强城市规划和市政公共设施建设，有侧重地发展二、三产业，将它们发展成为次级中心城市，从而在生产、商品流通、技术扩散、信息传播等方面发挥更为重要的作用，为周围农村腹地提供更多服务，大大增加农业劳动力的吸纳能力，为城市化开辟一条有效的途径［4］276－280。

3个城市之间要协调发展、个性定位、避免同质化。同城分工是天然形成的，要加以一定的引导，使其协调发展，避免资源浪费，增强整个城市圈的核心竞争力，彰显城市特色。高度的城市化分工对居民的物质文化生活各个方面需求都将极大地提高。理性认识城市发展，科学定位，明确产业布局，形成功能互补是提高城市发展水平和竞争力的关键所在。

扬中市享有中国工程电气岛，全国电力、电器产业基地等美誉，在全国工业布局中赢得一席之地。扬中以工程电气、焊拆料、硅橡胶、复合拆料等产业为主，拥有门类众多的工业体系和行业“单打冠军”。扬中应着力以“核心企业—产业链—产业集群”模式为发展重点，按区域化分工、专业化生产、集约化经营的发展思路，狠抓产业集群发展，使三大“支柱产业集群”成为扬中经济快速增长的强大引擎。

丹阳应以市场化带动城市化，以城市化促进产业化的“两化”并进的发展战略为主导，借助与金鹰等大型商贸巨头合作，打造丹阳商贸区，提升丹阳城市品位、商贸层次、消费水平、居住档次，打造苏南地区一流的现代化城市综合商业中心，进一步完善城市配套功能，同时发挥丹阳是全国最大的眼镜制造、批发基地以及“华东灯具城”“中国汽配城”的市场优势，发展特色“三产”项目，使丹阳成为独具特色的镇江市服务业高品质的消费市场。

句容茅山是全国著名的道教名山，宝华山是我国佛教“律宗第一名山”，同时句容毗邻南京，句容城市化发展应立足实际与南京同城同建，加快建设生态农业、观光农业，打造集高效农业、特色农业、观光和休闲旅游为一体的综合开发示范基地，带动第三产业进一步推进和深化，提高农民收入，如发展草莓种植园、葡萄园等等，促进农业产业化，第三产业的发展将使“城市化”和“逆城市化”并存。所谓“逆城市化”是指城市人口、生产、生活向城郊转移、扩散的现象。吸引更多的南京及周边大城市人口去句容旅游度假，使“宝华山下盖华屋”吸引更多的民间资本和外资的投入，吸引更多的农村劳动力从事服务业和农村产业，增强城市对劳动力资源的吸纳和配置功能，从根本上解决农村剩余劳力的出路问题，从根本上优化生产力布局，提升产业水平，从而更好地推进本市城市化发展。

3.3 促进城乡一体化，重点发展小城镇

人口众多，经济落后，在这样一个国情下承载中国城市化最初的、最基本的一个环节就是乡镇，小城镇以其较强的集聚效应和扩散效应，在吸收农村剩余劳力、促进农村非农产业的发展，加速城乡一体化进程等方面起到了越来越重要的作用。镇江要按照统筹城乡发展的要求把城市发展与新农村建设结合起来，加快城市基础建设向农村延伸，促进城乡互动发展的格局，不断缩小城乡差距，促进城乡一体化。镇江发展小城镇，一要重点扶持已形成一定人口和经济规模的城镇优先发展为次中心城镇，使其成为农村地区经济增长中心。二要科学规划，合理布局，明确城乡发展的方向和定位，形成设施齐备，特色鲜明的城镇体系。三要完善社会保障政策，实现城镇户籍管理一体化，清除城乡生产力要素流动的障碍。四要注重社会、经济、环境效益的有机统一，形成双赢的局面。五要实现乡村工业化和农业产业化统一发展，促使乡村经济由第一产业向第二、三产业领域扩展。以提高城市人口、资源、环境等综合承载能力为核心，更好地促进农村劳动力向城市转移，鼓励乡镇城市化，大力发展现代农业，发展民营经济，积极推进乡镇城市化。

3.4 用规划来引导城市内部地域结构的优化，避免城市规划割裂

现在城市快速扩张的过程中，规划的作用越来越大，城市建设，规划先行。镇江市区面积明显过小，人口过少，原有城市构架和布局起点、层次、质量不高，因此在城市规划时，一定要注重政策、科技和文化的推动，合理规划，协调发展，加强政府的调控能力，以保证城市发展与社会公平、效率和生态环境保护之间的最佳平衡。要处理好老城和新城的关系，在现阶段旧城改造中，应从我市自然地理条件、历史文化传统、风土人情等方面综合考虑，特别注意对体现不同时期历史文化与风格的古建筑保护，如加强对西津渡历史街区、铁瓮城遗址的保护，同时老城区又是城市生活的核心区域，要在老城区创造宽松的共同活动空间，并加强线、路、管、道的统一改造，完备必要的公共生活设施，方便居民生活，不能拆了建，建了拆，挖了填，填了挖，陷入低水平重复建设的循环中。镇江在原本商业最繁华的宝塔路、大西路旧城拆迁改造中，由于基础设施不完备导致大量人口外迁，这些老商业街逐步冷落、萧条，值得注意。在新区建设中，要营造高质量、高品位的新城文化氛围，建设一批融购物、休闲、商住等为一体的城市综合体，要避免区位分散和割裂。

3.5 进一步调整全市产业结构，尽量避免、减少工业化、城市化地区的环境污染问题

多年来，镇江一直致力于发展重化工产业和处于产业链低端的基础产业以及高能耗、低附加值的传统工业，如水泥、造纸等。相对于重化工业发展相对过度，高新技术和第三产业发展相对不足，规模和实力大大落后于宁、苏、锡、常，导致镇江一段时期内化工污染事件时有发生，在沿沪宁线高新技术产业发展带布局上形成断裂，是唯一没有国家级高新技术开发区的城市，所以镇江要首推经济结构调整，转变方式，创新驱动，乘势而上，抢抓投入，重点发展新能源、打造新兴产业功能区，建立科技园中心研发区。借助新型工业化和现代化服务的发展，提升镇江城市化品质，通过生态型新城建设，改善投资环境，加速三级产业要素和产业资源的集聚，使经济和环境和谐发展。

3.6 加大乡镇合并力度，优化小城镇的用地结构，节约资源，充分发挥集聚作用

现阶段镇江农村的发展，主要依靠小城镇的集聚力量、带动功能、辐射效应，小城镇已成为城市和农村工业的对接点、城镇化和工业化的助推器［5］282－285。目前小城镇规模过小，突出表现为人口少、面积小、设施差、功能不全、缺乏特色，导致对农村人口的吸纳力降低，对生产要素聚合力减弱，没有明显的集聚作用和经济规模。靠产业富裕起来的江阴市华西村人创造性地提出“一分五统”，和周边16个村一起组成大华西村，面积由原来的0.96 km2扩大到30 km2，人口由2 000人增加到30 000人，带动越来越多的农村人口走上富裕之路［6］。近年来，山东部分乡镇学习华西村经验，合并乡镇行政村，组建新社区，整合土地、人口、技术等资源，发挥集聚作用，推进农业产业化、工业化，取得了良好的成效，这也值得我们借鉴。

3.7 实施科技兴市战略，完善基础设施，提升投资环境，实现跨越发展

加快城市化，是我市推进技术创新、加快发展开放型经济，实现产业结构高度化的需要。城市是技术、智力、教育等资源和生产要素密集的地方，在技术创新上具有明显的优势。实施科技兴市战略，容易实现产、学、研的联合和技术创新成果的转化，促进科技、教育和经济的紧密结合，同时改善交通、通讯等城市基础设施，对于吸引外资也有明显的促进作用。随着镇江交通网络、基础设施的逐步完善，到上海最快只需1小时，到南京只需20分钟，镇江与上海、南京等长三角大城市互动关系更加密切，将有效提升镇江的投资环境，加之镇江在沿沪宁线的后发效应，土地、人力资源、商务成本等优势条件，有可能成为新一轮国际产业转移的新宠，同时也有可能成为上海、南京等周边民资的转移中心。新一轮国际产业转移与经济全球化加速，信息与生物等新技术兴起相伴相生，技术、知识和资本密集型产业成为新一轮产业转移主要对象，服务投资成为国际产业转移中的新热点，文化产业的大规模兴起成为必然趋势，这些都为镇江跨越式发展提供了难得机遇。