控制行政成本 提高政府行政效率

徐思起

(南京师范大学 公共管理学院 江苏 南京 210042)

一、行政成本概述

一直以来，政府的行政成本都是“两会”关注的焦点，但是到底什么是政府行政成本呢?行政成本是政府在维持自身运转、履行职能，为社会提供公共服务、生产公共产品的活动过程中投入的人力、财力和物力等。现实中的政府成本结构既有必要成本、有效成本，也有超量成本、无效成本。具体来说，为适应政府有序管理的需要，建立基本机构、配备办事人员是必要成本，而机构臃肿、人员膨胀就是超量成本了;实现管理目标需要必要的信息协调和会议协调，这是有效成本，而过度拖沓的文山会海就是无效成本了。也有学者运用经济学成本——收益的分析方法，在政府成本结构中，人力成本和管理成本的比重最高，物力成本也是一个基本要素。政府的人力成本包括公务人员的工资、奖金、培训、医疗等耗费;管理成本是指在决策、执行、协调、咨询和信息运作过程中的费用;物力成本有办公场所、办公设备、物质能源等项目。按照经济学家鲍莫尔的观点，政府生产过程中的劳动技术具有不确定性和模糊性，政府生产运用劳动技术亦具有模糊性，政府生产过程本身就是最终产品的一部份，因此人力成本和管理成本都直接影响最终产品的性质。

讲求行政成本，就是要尽可能节约必要成本、有效成本，最大限度地减少超量成本和无效成本。庞大的行政管理费用以及浪费所造成的行政成本过高，不仅使国家财政不堪重负，而且严重制约了社会公共福利水平的提高，影响政府的形象，阻碍了政府行政效率的提高。

政府行政成本居高不下的状况日益引起世界各国的普遍关注，降低行政成本已成为世界行政改革的一个主要方面，同样也是我国政府面临的亟待解决的重大问题，现阶段关于行政成本的理论研究已经成为我国学术界研究的热点。深入系统地研究我国政府的行政成本过高的原因，对于深化我国行政管理体制改革，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，建设节约型社会具有十分重要的意义。

二、导致政府行政成本过高的因素

(一)政府行为

政府在提供公共物品，满足不同偏好，实现行政目标的过程中，无论是政府管理自身的行政组织的构筑、行政人员的录用、行政领导的迁调，还是政府管理社会的行政许可、行政强制、行政处罚等等，都有一个成本耗费，在这过程中都有可能形成行政成本过高的问题。

1．政府的“理性经济人”行为。英国古典经济学家亚当·斯密提出“经纪人”假设，他认为人的本性都是一样的，都以追求个人利益，使个人的满足最大化为基本动机。美国当代著名经济学家布坎南创建公共选择理论，将经济人假说引入公共决策领域，认为国家和政府不是神造物，它并不具有正确无误的天赋。因为国家也是一种人类组织，在其中做选择和决定的人和其他人没有什么差别，既不更好，也不更坏，他们在运用公共权力、制定政策和执行政策时，同样受利己动机的驱使，谋求自身利益的最大化。布坎南等公共选择理论家认为，由于政府部门制定政策通常是由该部门的领导人根据自己对共同利益的理解来决定的，带有明显主观色彩，因此，一方面这些部门领导的行为具有相当大的自由裁量权，有意或无意地为自身的经济人动机所左右，出于自己对共同利益的理解下所作出的决定常常难以符合公共利益的要求;另一方面，由于政府部门领导的行为具有灵活性，并且也存在自利动机的强刺激性、制约性，他们的行为在实际生活中不倾向于最大限度地为增进共同利益而服务，而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策。在大多数国家包括我国的公共管理实践中，政府各部门的“经济人”行为所导致的直接后果就是追求部门预算最大化，以力求占有尽可能多的公共资源，更宽松、有利地开展有利于本部门利益或者自身发展的公共管理活动。

2．政府行为的高垄断性。在提供公共产品时，政府通常是单一的公共服务主体，因而具有极高的垄断性质，其垄断程度要高于任何一类垄断性企业。政府高度垄断的行为，在排除外在的竞争压力的同时也减弱了提高服务质量、降低生产成本的内在动力。美国学者萨瓦斯认为:公共部门提供服务的成本费用，平均比承包商提供服务的成本费用要高出35% －95%。穆勒在《公共选择理论》一书中指出:当提供可度量的产出时，政府官僚机构要比私人企业花费更高的单位成本。在中国，由于高垄断性导致的行政垄断已经造成了巨大的经济损失，且远远超过了政府官员贪污受贿所造成的经济损失，这也是造成行政成本居高不下的重要原因。

3．政府行为的非市场性。政府也是生产者，它所产出的是公共服务和公共决策，政府也是参与社会经济生活的重要组成部门并扮演重要角色，但是政府组织在管理经济中缺乏本应由市场决定的收益与成本的精确的量化标准，在这种情况下也就难以用市场价格来直接标示其生产的产品价值。这导致政府可能过分投资，生产出多于社会需要的公共物品。它表现为政府不适当地扩大机构、增加人员、提高薪金和办公费用，造成浪费。政府的财政拨款使得行政成本具有两个明显区别于企业生产成本的特征:一是权力，国家税款依靠的是国家强制性的征收获得，国家与社会之间在税收上不是市场上的平等、自愿的交易;二是时间，行政收入是国家对社会的预先扣除，无需政府自行垫付。因此，政府会以追求规模和消费最大化作为目标，而不是以成本极小化作为其衡量标准。

4．政府角色。我国政府一直扮演着“全能政府”的角色，政府的职能渗透于社会的各个领域和社会生活的方方面面，事无巨细全部都管。政府既是父母，又是保姆。政府的一切职能都必然与相关的部门或机构联系在一起，管理职能越多，机构也就越多，与之配置的相关人员也就越多，行政成本和费用必然也会随之增加。政府对社会生活事务的全面包揽，必然带来机构的无限膨胀，而机构的膨胀又是以政府权力的无限扩张为前提的。伴随着政府机构的膨胀和权力的扩张，不仅产生大量的无功而禄的冗员，造成行政成本急剧上升而低下的办事效率，而且还加大老百姓的负担，严重地损害了政府的形象。

(二)制度因素

中国从上世纪90年代以来，每年由于官员行政行为不当造成的直接经济损失大约在9875亿～12570亿之间，大体相当于 GDP的 13．2～16．8%。而1999年全年挽回的经济损失只有15亿元，这还不包括在查处案件中大量的人力、物力和财力的消耗，这是一个非常惊人的数字。

1．我国政府现行的人事制度存在缺陷。对政府的绩效评估虽然也通过群众测评等横向环节，但主要是通过上级领导的考核来体现，行政成本的考量只是评估中一个次要因素。但上级领导并不是公共产品、公共服务的直接消费者，由上而下的成本约束只是一种间接的联系。同时我国行政管理考核评估重过程而不重结果、重投入而不重效益，导致各级政府及领导为追求一己政绩而过于偏好公共管理过程和形象工程建设，使得政府行政成本居高不下。这样一种责任机制、评估机制，必然会在某种程度上淡化对行政低成本的要求，造成形式主义、浮夸作风、不计成本、短期行为的歪风盛行，不仅消耗了大量的行政资源，而且也带来了不良的示范效应。

2．我国现行财务预算制度存在着弊端。完整、科学、系统的财政预算管理制度是行政现代化的标志，也是控制行政成本的重要机制。高昂的行政成本很多都是和行政管理的细节紧密相关的，如庞大的会务费、接待费、车辆使用费等行政性财政支出，这些都是由于我国目前的财政运行机制不健全，缺乏对行政支出的投入与产出效益等的监督，导致政府行政成本过高。财政支出项目未形成一个科学合理的标准，弹性空间比较大，在制度上也未形成鼓励节约、惩治浪费的机制，反而形成了每个单位专款专用的陋习。如果当年度结束时发生盈余，不仅账目上的钱要充公，下一年度还会因此减少预算拨给;如发生赤字，则一定带来第二年度的增款等制度安排。实际上这是在怂恿每个财政拨款单位形成多花或者浪费的作风而不是养成节俭的风尚。

3．我国现行的行政监督制度存在不足。历史经验证明，权力不受监督必然导致权力的滥用和腐败。我国现行的行政管理体系尚未重视从行政成本角度对行政权力进行监督、控制，这是行政活动中浪费现象乃至腐败现象禁而不止的重要原因之一。目前，我国对造成行政成本过高的行为还没有形成有效的监督和约束机制，行政成本不是考核各级政府及部门业绩的主要指标，无形中纵容了各级政府部门行政成本过高的行为。更为严重的是，行政部门和行政人员的行为有时并不是靠有效的监督机制予以约束，而是靠更有权力的上级部门或上级领导个人的干预加以管治。

三、控制行政成本，提高政府行政效率的对策

政府作为一个高度垄断的公共组织，不可避免地存在高度垄断性、非市场性、经济人等特性。但是政府作为公共服务而存在的部门，这些特性的存在不利于它公正公平地分配资源，实现最广大人民的根本利益。就我国目前所处的阶段来说，将希望完全寄托于政府自身提升素质，自觉自发地维护广大人民的利益，有效降低行政成本，恐怕不现实也不可能。必须针对现存缺陷，转变政府职能，建立法治化人事行政制度，健全财政预算体制，实行严格的行政监督体制。

(一)转变政府职能

“政府，作为一种实现帕累托最优的资源配置的机构，其存在会减少人数众多时获取个人关于公共物品和外部性的偏好的信息所需的交易成本和谈判成本。”政府产生的目的是为了降低成本，那么政府的运作也该是讲求行政成本降低的。

在社会生活中，有些事情政府应该做，有些事则不是;有些事情政府做得很好，但是有些事情政府则做得并不尽如人意。不可否认，政府是社会中不可或缺的角色，但是随着时代发展，政府扮演的不应该是“万能政府”的角色。我国现行政府或多或少还保留着计划经济时代的印记，这势必不利于市场经济以及政府自身的良好发展，所以必须转变政府职能，适应新时期的发展。

政府设置机构和配置人员是以政府职能的划分和设定为前提和基础的，而且政府的一切职能都是与相关的部门或机构联系在一起的，职能多了，必然带来人员增多和机构膨胀。因此，转变政府职能是降低行政成本的一个基本前提。要对政府职能进行科学定位，只有明确职能，才能划分权责、明晰分工，定制定员，使整个政府规范、有序地运行，政府官员做到不越位、不缺位。最后，从我国体制和国情的特殊性出发，转变政府职能关键还是要理清和协调好政企关系、政社关系、政事关系，做到政企分开、政社分开、政事分开。

(二)建立法治化人事行政制度

缺乏法治，基本上都是人治，是目前我国人事行政体制最突出的缺陷，人事行政体制的其他弊端都与此相关，人事关系上的腐败问题的根源也在于此。因此，降低行政成本，关键在人。要使公务人员树立现代管理意识、效益意识，充分挖掘各种资源潜力，并使之得到合理配置，提高工作效益，从而最大限度地节约行政成本。

建立新的公共管理评估体系，从重视政府提供的公共服务和公共产品的数量、形象转变到质量、效益，并以此客观公正地对政府的行为作出评价，对其政绩予以新形式的肯定，这种做法有利于避免出现形象工程以及错误的公共决策，科学地建立正确的政绩考核指标，可以引导政府官员进一步明确自己的职责，自发地约束自己的行为，有效降低行政成本。

(三)健全财政预算制度

加强政府预算管理，建立科学合理的财政预算体制，严格控制财政支出，强化预算的权威性和严肃性，形成统一的政府预算和财政，使预算外资金得以规范化管理，杜绝随意支配大笔公共财政资金或者进行资金体制外循环，在这些基础上建立预算超支责任制和追究制，强化部门预算编制和执行主体的责任，责任具体化以及明确化。

预算编制是政府成本监控十分重要的环节，要建立科学、规范、公正、透明的公共财政合理预算机制。具体来说，一是要强化政府预算管理运行机制的预算安排工作，实际上是政府通过对公共财政的管理对政府所掌握和运用的公共资源的收入和支出安排进行科学而合理的选择，从而达到比较准确地预测政府的预算，合理控制支出。二是对政府的公共支出管理制度进行控制。要科学确定公共支出的领域和重点，调整公共支出结构，在从竞争领域退出的同时，加大对提供公共服务和公共产品支出的力度。同时，要严格控制政府行政性支出，通过政府采购、服务外包和市场竞争等途径，尽可能降低政府行政成本。三是加强对公共财政管理的审计监督。制定符合我国市场经济要求和实际的政府会计准则，全面推行政府会计制度，提高财政管理的透明度，将政府的一切收支行为置于审计监督之下，从财政运行的全过程降低政府行政成本。

(四)实行严格的行政监督制度

市场经济是法制经济，政府虽然居于特殊地位，但是仍然必须置于社会监督、法律约束之下。依法行政，能够极大推动民主进程，增加政府行为过程的透明度，也使政府运作活动的成本透明，便于社会监督与控制。法律监督是降低政府成本的重要保证。为有效控制和降低政府成本，必须进一步强化有关社会、经济主体的组织形式和法律地位，强化有关社会、经济主体交易的法律规范以及维护公平竞争秩序的具有普遍性的法律规范。只有这样，才能保证政府行为在法制轨道上正常运转，实现社会经济、教育、科学文化事业及生态环境的良性发展。

我国现行的行政管理体系尚未重视从行政成本角度对行政权力进行监督、控制，必须不断健全和完善行政监督机制。一方面要加强政府系统内部的监督，另一方面也要强化社会监督，实行政务公开制度，建立多层次、多渠道的网络式的监督结构，才能有效地遏制浪费和腐败，控制和降低行政成本。提高行政透明度，可以保证资源向最能发挥效用的部门转移配置，可以减少行政中间环节，减少或遏制腐败，从而降低政府成本。必须建立政府成本的监控机制，从财政预算源头、预算编制以及预算执行整个过程加大监控的力度。只有对源头进行监控，才能避免条条暗渠分流的发生，从而更好地控制政府成本。

[1]卓越．行政成本的制度分析[J]．中国行政管理，2001，(3)．

[2]张永桃主编．行政管理学[M]．北京:高等教育出版社，2003．

[3]贾康．关于建立公共财政框架的探讨[M]．北京:知识产权出版社，2005．

[4]欧文·E·休斯．公共管理导论[M]．北京:中国人民大学出版社，2007．

[5]谭桔华．政府行政成本简论[M]．长沙:湖南大学出版社，2005．

[6]黄维．行政成本的控制机制研究[J]．哈尔滨学院学报，2005，(7)．