生态文明助推国土资源工作

■ 林燕华

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

十八大报告指出：“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。” 这种“五位一体”战略布局，是在深刻分析了我国经济建设和社会发展面临的突出矛盾，以及资源约束趋紧、环境污染严重、生态环境退化的严峻形势所提出的，是党的一个新的执政理念，标志着党的执政理念更科学，执政能力增强。

“促进生态文明，建设美丽中国”承载着一代代中国人“新中国”、“可爱中国”、“和谐中国”、“富强民主文明中国”、“中华民族伟大复兴”的中国梦，更承载着“国土资源管理灵活有效，国土资源开发利用合理有序”的国土资源人的梦想。

1 国土资源工作与生态文明建设的关系

1.1 国土资源领域是生态文明建设的关键领域

国土资源是生态文明建设的物质基础、空间载体和构成要素，是生态文明建设的关键领域。生态文明是人类为保护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和，是一种人与自然、人与人、人与社会和谐相处的社会形态。任何社会形态的存在，都有其特定的物质基础。从国土资源开发利用角度看，每一次社会文明的进程都伴随着特定的资源开发利用方式的进步。生态文明时期，必然呼唤以新能源、新材料为主的资源类型，为社会生存发展提供最清洁、无污染、无环境损害的物质基础。生态文明的核心是形成人与自然和谐、包容、统一的共生关系，因此，包括土地、矿产、水体、海洋在内的国土资源和国土空间成为生态环境循环、更新、持续发展的空间载体。生物及其赖以生存的环境构成了生态系统。土地、矿产等国土资源不仅是农业生产、工业进步、城市发展的基础资源，更是人类赖以生存的环境空间，它们本身就是这个大的生态系统的重要构成要素。促进生态文明，建设美丽中国，国土资源工作任重道远，必须继续深化改革，转变方式，坚持保障发展和保护资源并重、资源开发和生态建设并举。

1.2 生态文明建设是国土资源工作的长期目标和指导思想

生态文明建设就是要实现一种人与自然、人与人、人与社会和谐相处的状态。国土资源工作是以国土资源为对象，以促进资源开发合理有序、资源利用集约高效、资源环境和谐共生为目标，承担着保护资源环境、保障发展的双重任务。要用生态文明的理念统筹国土资源管理和开发利用工作，促进形成节约集约利用能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式，实现资源环境开发利用强度与速度和资源环境更新周期、整治恢复周期相一致，确保资源环境可持续利用。

2 国土资源生态文明建设面临严峻挑战与重大机遇

2.1 严峻挑战

2.1.1 资源承载空间狭窄

人多地少、耕地资源稀缺是我国的现实国情，随着经济社会的发展，城镇化进程的加快，必将面临着建设用地供需矛盾突出、耕地保护难度增大的问题。目前，全国每年建设用地需求在1000万亩以上，用地缺口大，个别耕地后备资源匮乏，省份占补平衡难度大。根据土地资源调查结果显示，2008年我国耕地面积为18.26亿亩，紧逼18亿亩耕地红线。

矿产资源方面，在对45种主要矿产可采储量保证程度的调查发现：中国未来将有25种矿产出现不同程度的短缺，其中11种为国民经济支柱性矿产。过去15年间，中国矿产资源消费保持两位数增长，其中石油、铁矿石、精炼铝、精炼铜、钾盐的对外依存度都超过了50%。随着中国工业化、城镇化和农业现代化同步快速推进，矿产资源的刚性需求与供给刚性制约矛盾将愈益严峻，矿产资源对外依存度将进一步加大，到2020年中国将面临矿产资源的紧缺。

2.1.2 环境承载能力下降

当人类社会的活动不超过环境所能承受的规模、强度和速度时，环境具有强大的自我协调、转化更新的自净能力。一旦超出环境承载能力，环境的自净功能将无法发挥，必然造成环境污染、生态破坏。

2011年全国废水排放总量659.2亿吨，超出了水体排污功能。全国地表水水质轻度污染，湖泊水富营养化问题突出。在对全国200个城市开展的地下水水质监测显示，水质呈较差、极差的占所有监测点的55%。另外地下水超采严重，形成多个地下水区域性降落漏斗。

2011年全国废气中二氧化硫排放量2217.9万吨，氮氧化物（NOx）排放量2404.3万吨，烟（粉）尘排放量1278.8万吨。节能减排工作的持续推进，降低了一些废气的排放量，但废气排放仍然高于环境承受力，大气污染形势严峻。近期全国大部分地区雾霾天气增多、空气质量不达标就是佐证。

目前，中国每年生活垃圾产生量超过3.6亿吨，其中城市生活垃圾1.5亿至1.6亿吨。2011年全国一般工业固体废物产生量32.3亿吨，倾倒丢弃量433万吨。全国工业危险废物产生量3431.2万吨，倾倒丢弃量0.01万吨。环境无法容纳如此多的固体废物，很多城市正面临着被垃圾废物包围的窘境。

2.1.3 地质灾害频发，风险加大

我国特殊的地质条件、极端天气影响以及人口众多聚集、工程施工、人为扰动增多，使我国成为地质灾害最频繁的国家之一。在中国31个省 (区、市)均分布有不同程度的滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷、地面沉降和地裂缝灾害。地质灾害风险较大的山地丘陵区占国土面积的65%，居住着全国56%的人口。长期受到泥石流灾害困扰的有1583个县（市），受威胁人口约7400万人。2010年调查发现地质灾害隐患点184408个，其中特大型隐患点1424个，大型隐患点7502个。2010年共发生地质灾害30670处，造成伤亡3445人，直接经济损失63.85亿元。

2.2 重大机遇

党中央高度重视生态环境问题，提出了促进生态文明、建设美丽中国的指导思想和美好愿景。这是国土资源生态文明建设的最大机遇，它使得国土资源工作有了明确的目标和坚强的领导。全社会各行各业中掀起实践生态文明建设的浪潮，民众生态意识增强，共同参与热情高涨，使推进国土资源生态文明建设有了良好的环境和群众基础。分析国土资源工作的具体情况，可谓节约有潜力、开源有空间、改革有动力。首先，新农村建设增强农村土地盘活节约潜力；城市土地二次开发增强节地提效潜力；提高矿产资源采选综合回收率、尾矿利用率；增强矿产资源综合利用潜力。其次，部分低丘缓坡、荒滩荒山荒沟有待开发成为建设用地或者生态用地，补充土地资源供给。最后，国土资源重点领域和关键环节的改革持续推进，为解决资源环境问题、促进国土资源生态文明建设提供动力。

3 多举措推进国土资源生态文明建设

3.1 以生态文明为指导，统筹国土资源管理开发利用工作

国土资源工作应该自觉地以生态文明理念为指导，统一认识，转变方式，以保障发展、保护资源、生态建设作为国土资源工作的最终目标。要加强顶层设计，做好工作布局，国土资源工作的各个环节都体现生态文明。强调资源的生态功能，把国土资源作为生态系统和生态空间来管理。在开发利用国土资源的同时，肩负起保护环境的重任，实现国土资源开发利用的经济效益、社会效益和生态效益的统一。把生态文明建设放在更加突出、贯穿始终的位置，让国土资源管理、开发利用更加合理有序。

3.2 以资源环境承载力为基础，优化国土空间开发格局

资源环境承载力是资源开发强度约束的依据，是引导经济发展总量、生产力布局和人口聚集、城镇化发展的重要依据，是科学确定发展指标的关键。有必要对我国资源环境进行科学的承载力评价，按照不同的承载力等级，划定不同的梯级，不同的功能区，为建立国土规划体系提供依据，成为国土空间开发的基础。要以地理地质条件为本底，以资源环境承载力为基础，以地区功能优势为参考，做好国土规划。以此为抓手，对国土空间组织、资源开发利用、生态环境保护、国土综合整治和基础设施建设进行统筹安排和综合部署。

要用严格的保护制度促进国土空间开发的优化。完善和落实最严格的耕地保护、节约用地制度，建立健全资源有偿使用制度和开发补偿制度，严格资源保护利用责任追究制度，全面加强国土空间开发的管制。要统筹陆海发展，大力发展海洋经济，优化海洋资源开发布局。有序开发海底矿产资源，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。

3.3 以节约集约为手段，促进资源合理开发利用

国土资源是发展之本，节约集约是可持续发展之基。我国正处在工业化、城镇化、农业现代化同步推进的历史阶段，资源需求刚性上升与资源供给刚性制约的矛盾更加突出，节约集约成为突破资源环境约束的唯一途径。而且，目前我国矿产资源综合利用率只有35%，比发达国家低20个百分点，节约集约还有很大潜力。推进生态文明建设，要抓住节约集约这一根本。一是要落实节约战略。按照国家“十二五”规划和有关政策规定，单位国内生产总值建设用地面积要降低30%，矿产资源总回收率要提高3-5个百分点。要实现这些任务，就要加强管理，调整结构，提高节约集约技术。发挥好战略规划、经济政策的管控和引导作用，实施好资源总量控制、供需双向调节、差别化管理等措施。二是要深化改革。深化资源有偿使用制度改革、全面推进农村土地管理制度改革、深化国土资源管理体制改革、建立资源出让收益全民共享机制等。要进一步创新节约集约利用资源的模式。三是要加强完善宏观调控。市场配置资源是社会主义市场经济条件下的必经之路，但资源环境安全关乎国土安全、国家发展，不能完全依靠市场，必须加强完善宏观调控，才能减少浪费、促进节约，形成合理有序开发利用的格局。因此，综合考虑资源环境承载力，以合理需求、总量控制和结构调控为重点，综合运用技术、经济、行政和法律等手段，实现国土资源供需的动态平衡。实现市场机制与宏观调控相协调是资源合理开发利用的保障。

3.4 以实施重大生态恢复工程为契机，加强地质灾害防治

千百年来人类以自我为中心不断向地球索取资源，尤其是我国近30多年来改革开放经济快速发展，给我们的国土环境留下了斑斑伤痕，历史欠账太多。如今，我们要转变思维，要以生态环境为中心，实现人与自然和谐共处，必须对国土环境进行修复，弥补欠账。要实施重大生态恢复工程，增强生态产品生产能力，重点是要开展国土综合整治，大力推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，系统开展耕地保护、土地整治、高标准基本农田建设、湿地和海岸带保护，加快矿山地质环境恢复治理和地质灾害防治。生态修复本身可以减小地质灾害风险，有利于发现地质灾害隐患。要以实施重大生态恢复工程为契机，注重发现地质灾害隐患，对于大型或者特大型地质灾害隐患，要及时转移群众，加大资金投入，加强灾害治理能力。另外要落实地质灾害防治责任机制、多元投资机制、监管机制和群众参与机制，强化地质灾害预警和应急机制，建设地质灾害防治体系。

3.5 以完善法律法规为抓手，推动生态文明制度建设

国土资源生态文明建设，需要以完善的法律法规为保障，良好的制度机制为保证，合理的政策为推手。在现有基础上，需要建立健全符合生态文明要求的国土资源管理法律法规体系，完善建立符合生态文明要求的国土资源管理制度机制，调整、出台符合生态文明要求的政策。要把生态理念注入到土地管理法和矿产资源法修改中，尽快制定“自然资源保护法”和“自然资源节约利用法”。完善土地用途管制制度，实行矿产资源综合利用、土地节约集约利用和矿山保护修复奖励制度，把土地利用、地质灾害防治、国土综合整治纳入绩效考核。以法律法规为抓手，多举措推动国土资源生态文明制度建设。

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