城市地下空间的利用与管理

2013-08-15黄德林

中国国土资源经济 2013年5期

■ 黄德林/杜璇

（中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北武汉 430074）

城市地下空间（Urban underground space）指的是城市地面以下的自然的或者人工开发形成的空间，如地下商业街、地下停车场、地铁、地下通道、人防战备工程等。在1988年同济大学召开的第三届国际地下空间学术会议中，首次明确了地下空间的概念与地下开发的意义[1]。理论上，人类开发地下空间的深度可以达到地球核心，但结合经济、技术及环境等多方面因素考量，人类的开发深度一般都在100m以内。考虑到要容纳众多的城市功能，对地下空间开发的深度层次一般分为三个空间：浅层空间（地面以下30m），中层空间（地面以下30m到100m）和深层空间（地面100m以下）。按功能分类可分为地下居住空间、地下公共空间、地下工业空间、地下交通空间、地下防灾防护空间、地下市政工程空间。随着城市的发展，城市用地越来越紧张，寻求城市空间立体化开发也是城市发展的必然之路。

1 国外先进城市地下空间开发的模式

城市地下空间的开发始于第一次工业革命之后的欧洲，初期开发利用主要是以下水道、给水管、煤气管道、地铁等城市基础设施建设为主。第二次世界大战后，欧洲主要国家在重建和改建城市过程中将快速道路系统和轨道交通系统结合起来，使单一的基础设施建设结合城市功能需求形成综合、立体化的开发，把包括交通功能在内的许多公共功能转入地下，在这一时期，城市地下空间得到快速发展。目前国外先进城市的地下空间发展进入成熟期，并在漫长的发展中形成各自的特点，其中较为突出的是以下三种模式：

(1)北美模式：以美国和加拿大为代表。将高架道路拆掉全部搬入地下，以解决高度繁荣的都市制约因素，并与周边的地下室、地铁、地下通道等统一贯通成庞大的地下网络。

(2)欧洲模式：以法国巴黎的“双层城市”为典型代表，即把轨道交通、道路和静态下交通全部放在地下，地面只保留绿地公共活动立面、喷水池等景观设施。建筑物统一建设六层地下室，各种设备设施全部放入地下；道路下部统一建成市政“共同沟”，城市生命线全部铺设在沟中，从而实现了“双层城市”的美景。

(3)亚洲模式：典型国家代表是日本。地下空间涵盖了四通八达、纵横交错的庞大地铁网，商店鳞次栉比的地下街、地下深层的通讯、能源供应设备，长度最长的市政生命线“共同沟”，蓄水的地下河川、地下热电站、防空设施和多层地下停车场等[2]。

2 我国城市地下空间开发成果与不足

我国的城市地下空间开发可以从20世纪60年代末建设的地下人防工程算起，这时期的地下人防工程仅是考虑战争时使用，并没有与城市生活相结合。直到80年代中后期，部分工程实现平战结合，改作地下过街通道、商业娱乐等民用设施。而随着城市经济的快速发展，城市空间的容量需求与日俱增，与城市土地资源紧缺的矛盾日益尖锐，城市地下空间开发再次被提上战略议程。地下空间开发近年来实现跨越式发展，从“九五”期间全国人防重点城市人防工程竣工700万m2，到“十一五”后每年竣工2000万m2，在速度和数量上均实现突破，成果显著[3]。随着我国地下空间开发数量的快速增长，中国已经成为世界城市地下空间开发利用的大国，但在地下空间开发程度和水平上与世界同等城市的开发规模存在很大差距。

对比国外先进城市地下空间立体化的综合利用，我国地下空间开发利用在地下停车和人防建设的基础上，以地下管线、轨道交通和地下商业街为开发重点，仅部分城市建有地下综合管廊和地下能源储备系统，主要不足体现在以下两点:

2.1 发展模式单一，没有完全开发出地下空间的利用价值

我国地下空间的开发并不均衡，存在明显的地域差异，且各地区发展水平不一，空间开发的规模、数量和功能差距较大。不同于发达国家地下空间综合化发展、利用，我国地下空间的建设相当一部分可以等同于地铁建设，在用于地下空间建设的资金中，地铁修建的投资大约占总投资的99.7%，其结果就是，地下空间建设这个综合系统工程很难体现出其商业和生活方面的价值。以武汉市为例，90%以上的地下空间用作停车场，功能较单一，利用率不高。

2.2 缺乏长远规划，空间闲置问题严重

地下空间由于其特殊的地理属性，开发和利用具有不可逆性。空间的开发需要结合当前城市需求和未来社会经济发展，秉承可持续发展的理念，需要一个长远的规划。地下空间的开发并不是孤立的，需要结合地上条件做出一个地上-地下综合体的全面统一的规划。我国地下空间开发的观念在很长一段时间都是“有需要就开发”，随着城市化的推进，地下空间的首要需求就是解决城市地面交通拥堵，没有什么前瞻性的开发，缺乏统一规划，重复建设导致极大的人力、物力和财力耗费。同时，在没有充分挖掘出地下空间利用价值的情况下，不仅造成了资源的浪费，在一定程度上还影响了生态环境。

3 城市地下空间开发利用管理中面临的主要问题

3.1 相关法律法规制度的滞后

我国城市地下空间开发利用管理法规在体系和内容上很不完善，与发达国家和港台地区还有很大差距，问题集中体现在法规建构体系不完善[4]，民事权属立法欠缺，行业管理法律效力低下，配套法律不完善[5]，投资者关心的地下建筑物政策互惠、工程连通等问题上没有相应法律法规落实[6]。《城乡规划法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《人民防空法》、《矿产资源法》、《环境保护法》、《建筑法》等诸多法律中，关于地下空间开发利用管理仅有零碎字句提及，并没有针对地下空间开发的特点做出系统专门的规定。在规划方面，《城乡规划法》只对地表以上的土地和空间的规划和管理提供法律依据[7]，并没有针对地下空间做出规定。地下工程建设方面，缺乏法定的技术标准和规范，尤其在工程专业设计、施工、验收和维护时没有统一标准，容易造成地下工程技术性失误，存在安全隐患[8]。

3.2 缺乏统一的全局性的长远规划

地下空间作为新型国土资源开发潜力巨大，根据有关专家研究，一个城市合理开发的地下空间资源量可以达到城市总用地面积乘以合理开发深度所得体积的40%左右。但不同于地上建筑物的可重复利用性，地下空间的开发建设具有不可逆性，如果要改变业已开发完成的地下空间的利用方式将付出极大的代价。但从目前来看，很多地方的地下空间的建设都是孤立的，并没有与地上建筑及整个城市的长远规划相契合。缺乏前瞻性，只是为了需要而开发，不仅造成在今后改建中的资源浪费，同时也在一定程度上制约了城市的发展。

3.3 缺乏综合性的统一管理

我国地下空间的开发建设从20世纪60年代的大规模人民防空工程开始，历经20年（1965-1985年）建设总量只有几千万平方米，在城市建设和人民生活中的作用很小[9]。基于人民防空工程的这种开发设计形式和管理制度直到现在都具有相当大的影响力。依据《人民防空法》（1996）的规定，防空地下室由人防部门主管，但《城市地下空间开发利用管理规定》（1997）中则提出国家建设部是城市地下空间开发利用的规划和建设主管部门。因此，这两个部门均依法对地下空间开发建设享有管理权，在相当长的时间内这种独特的“双轨制”管理体制在我国城市地下空间的开发管理占有举足轻重的地位[10]。

随着城市发展，地下空间的管理又加入了更多的部门，国土资源、城市规划、建设、电信、电力、公用、人防、水利防洪和环保等部门分别行使管理权，再加上地下空间规划建设的申请、审批、权属管理等没有明确的界定，多头管理、相互推诿，导致最终实际上的无人管理或管理缺位，各部门各自为战，短期行为严重。没有统一的领导和协调机制是现有的管理体制无法实现地下空间开发管理的专业性、综合性和系统性的客观原因，进一步制约了地下空间的健康发展。

3.4 缺乏一个良好的信息共享机制

地下空间信息数据量大、形式多、格式杂、分布广，再加上管理部门众多，各部长久以来各自为政的传统，信息不对外公开且相互之间也缺乏共享，易形成“信息孤岛”。这在很大程度上是多部门的多头管理体制下的顽症。

3.5 建设资金紧张，融资手段单一

由于特殊的历史原因，长期以来我国的城市地下空间的开发主要用作人防工程，所以至今在建设资金投入上也多是单一的政府投资。由于地下空间的建设投资巨大、建设期长且公益成分多、经济效益不明显等特点，使投资主体多元化的改革在地下空间的建设中很难真正展开。虽然商业银行和外资贷款等传统间接融资方式缓解了一部分建设资金短缺的压力，但这些资金大多期限短，借款成本高、还贷压力大。

4 城市地下空间开发利用管理改革的建议

4.1 完善法律法规并制定出相关操作细则

日本在地下空间的开发利用走在世界的前列，这不仅体现在其开发的水平上，其完善的建设法规也是空间开发得以跻身世界先进水平的一大保障。以《大深度法》为主明晰了地下空间的权益问题及各方权责，另有《都市计通法》、《建筑基准法》、《道路法》、《下水道法》等法律法规作为补充，规范地下空间的建设标准，以保障空间的建设质量。目前，我国很多城市在进行城市地下空间开发时都出台了相关的政府规章和规范性文件，在地下空间建设过程中也积累了许多政策经验，这就为以后地下空间立法奠定了基础。结合先进国家地下空间开发的立法，我国的法律法规需从以下几个方面进行完善：

(1)明确地下空间的权属关系。对地下空间的所有权和使用权有偿出让，地下工程产权的取得、转让、租赁、抵押都需要有法律上的具体规定作为规范的依据。例如日本就规定私有土地地面下50m以下及公共土地的地下空间的使用权归国家所有，政府在使用这些地下空间时无需对土地所有者进行补偿。这种关于地下空间产权方面的规定明确了地下空间的权属关系，避免了在开发和使用过程中因权属不明造成的纠纷。

(2)制定和完善地下空间开发利用及地下设施互联互通的技术规范和标准[11]。把规划作为地下空间开发的重中之重，不仅需要对城市整个地下空间进行统一规划、科学合理的布局开发，同时也要兼顾连通地上建筑设施，以发挥两个空间的合体优势，在最大程度上提高城市空间的利用率。

(3)完善民事权属立法，制定配套、辅助法律，对融资制度作出规定[12]，缓解建设资金紧张且渠道单一的情况。通过价格、税收等优惠政策建立健全地下空间市场化运营机制，挖掘地下空间利用的商业价值。

4.2 确立一个统一的协调机构，建立信息共享机制

我国现行城市地下空间开发管理各部门各自为政，资源缺乏整合，为了有效解决由此延伸出来的多头管理和短期行为，需要建立一个具有较高权威性的科学、高效的管理协调机构。但在政府合并政府部门、精简冗杂人员的改革中，这种新成立的部门能否发挥其协调各方的作用还有待验证。

发达国家目前普遍形成的综合管理体制是通过立法设立一个国家最高的法定地下空间开发利用领导机构，各地方政府按照权限要求成立相应的专门机构负责统筹协调，相关职能部门或公共事业单位作为第三方也参与进来。日本国会成立的“大深度地下使用协议会”与政府、专家委员会共同参与地下空间的开发利用；法国则是由作为第三方的混合经济事业体SEM来负责协调和推进，SEM的组成人员包括各政党的议员和各专业领域具有较强实力的民间专家，这就构成一种综合管理和专业管理相结合的管理体制。这种将技术决策融入行政决策的方法值得我们吸收和借鉴。

关于地下空间建设的信息共享，天津市采用“政府＋企业＋公众”的模式通过颁布信息共享法规、成立信息共享中心、建立信息共享系统以保障实现[13]。这个成功实践可在很多城市作为一种范例模式进行推广。在大中型城市中，电子政务普遍引入政府的日常管理和政务的信息公开与民众互动中，地下空间的信息共享也可以借用这个电子平台建立一个有权限级别的共享系统，实现相关单位的信息共享，同时也可将相关的信息及时发布出来，在满足民众的知情权的同时也接受公众的监督。

4.3 制定具有前瞻性的长远、统一的规划

任何开发建设都需要有一个科学合理的规划做先导，并且地下空间的开发规划不是孤立的，需要结合地上空间乃至整个城市的整体开发做出规划布局。城市规划需要做到全局设计和长远考虑，这里面自然也包括地下空间的规划布局。我们既需要一个全国城市地下空间开发利用总体专项规划的总纲指导全局，同时也需要各个城市根据自己的实际情况制定具体的规划细则。一方面要完善与周边地上空间的功能性结合，另一方面需要与已开发的地下空间做好连通和衔接，使地上设施、地下街、地下通道、地下商业、地铁网形成一个有机整体，同时还需要将城市的市政共同沟纳入城市建设的整体规划。

地下空间的规划乃至城市的规划都不是一蹴而就的，不能仅以满足哪里有需要就开发哪里。岛国日本国土面积狭小，人口密度全球排名第二，正是这种特殊的环境促使日本政府积极推进地下空间并最大限度地提高空间的利用率。在其开发中，强调每一个项目都必须经过系统的规划，要充分的考虑未来50年甚至更长时间后经济的发展状况和城市变迁情况，以保障开发项目的衔接性和连续性[14]。对比我国城市化进程中前瞻性差的问题，日本政府的统筹兼顾与科学规划值得我们学习和借鉴。

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[5]束昱,刘春彦,陆海平.上海市地下空间资源开发利用与管理的法制建设研究[C]//2007年中国城市地下空间开发高峰论坛论文集汇编.北京:中国市政工程协会,2007：412-416.

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