简论我国反腐监督机制

2013-08-15殷国伟何军浩

中共宁波市委党校学报 2013年5期

殷国伟何军浩

（湖州师范学院，浙江湖州 313000）

腐败历来是影响国家兴衰，甚至导致改朝换代的重要因素。因此，研究应对腐败的对策，建立并健全反腐监督机制，首先要明确腐败的概念，才能对症下药。所谓腐败即公职人员滥用公共权力来谋取私人利益。众多学者都从不同的角度对腐败进行了定义，例如于风政在《论“腐败”的定义》一文中具体提出腐败是指“国家机关和国有企业的公职人员与他人合谋，违反法律和社会公认的行为规范，滥用公共权力和公共资源，为私人和私人小圈子谋取私利或为某一单位、某一行业谋取特殊利益而损害公共利益及其他公民个人利益的行为。”①再如，著名的经济学家吴敬琏教授则从经济学的角度对其定义，认为“腐败是权力与货币的交换，这种‘以权谋私’现象，在经济学术语上叫做设租和寻租活动。”②

一、我国反腐监督机制建设现状分析

近年来我国反腐败工作的力度不断加大，党中央也十分重视反腐败工作。党的十七大报告明确提出“以完善惩治和预防腐败体系为重点，进一步加强反腐倡廉建设”，并把反腐倡廉建设列为党建的重要组成部分。十七届四中全会发布的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》提出了“加快推进惩治和预防腐败体系建设，深入开展反腐败斗争”的主张，进一步表明了我们党对反腐倡廉工作的高度重视。2012年11月召开的十八大的报告中也提出坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设。这反映出中国共产党对执政规律和反腐倡廉规律的认识，达到了一个新的高度。

我国目前已建立起较为全面的反腐监督机制，主要包括五个部分：一是执政党的内部监督：包括党代会的监督、纪律检查委员会的监督、党员的监督等形式。二是人民代表大会的监督：主要指人民代表大会及其常务委员会的监督。三是政府专门机关的监督：主要包括行政监察机关和审计机关的监督。四是司法监督：主要包括人民检察院的法律监督和人民法院的审判监督。五是外部监督：包括民主党派和社会团体的监督、新闻舆论的监督和人民群众的监督。这五个部分构成了我国监督机制的主体。

虽然我国的反腐监督机制已初步建成，并涵盖各个方面的监督，但是在实际监督的过程中，仍然存在诸多问题和漏洞。这使得腐败问题日益严重，并呈现出“发现一个查处一个”的随机性，甚至反腐监督机制形同虚设，没有完善具体的制度保障。

（一）公务员财产申报制度仍然尚未建立

虽然早在1989年的全国人大会议上就有人提出制定《公务员财产申报法》的立法建议，但直到今天，这一制度的建设仍然遭到重重阻碍。首先，近年来群众对于建立公务员财产申报和公示制度的呼声日益高涨，既有人大代表呼吁推进立法，也有部分官员主动向社会公示其财产状况，在各方努力下，部分地方开始实践，全国范围内已经或即将开展官员财产公示制度的地方试点已达20余个，然而内部公开并不困难，但向社会公开就困难重重。其存在的缺陷主要是我国现行能够与公务员财产申报制度相配套的法律不健全；其次，现行财产申报的主体过窄，仍有一大部分群体被遗漏和忽视；再次，公务员对这一制度的建设较为抵制，他们不愿放弃自己的既得利益，无法真正配合申报公示工作的开展；最后，监管部门管理不善，公务员在财产申报过程中存在一定随意性。

（二）反腐监督中，实名举报制度建设不完善

2012年《财经》杂志副主编罗昌平在其个人微博上向中央纪委实名举报前国家发展和改革委员会副主任、党组成员刘铁男。2013年5月13日，刘铁男涉嫌严重违纪，接受组织调查。这是最近发生的实名举报在反腐败斗争中取得成果的又一重大案例，这足以表明实名举报的巨大效用。但同时，实名举报也给举报人带来严重后果，2013年4月16日，江苏徐州一对夫妇实名举报当地村支书后遭雇凶灭口。这反映出实名举报制度建设中的一些问题：第一，实名举报的途径和方式有待研究完善；第二，实名举报人的人身安全以及私人信息安全的保护需要得到制度性保障；第三，实名举报的真实性问题有待进一步解决，实名举报并不能完全排除对官员的污蔑诽谤行为。

（三）新闻舆论监督、网络监督建设中仍然有缺陷

公共事务缺乏透明度，为腐败提供了极佳的机会，使得腐败行为秘而不宣。无法真正揭露腐败行为，同时也使腐败被泛化，这样许多不道德的行为都被视为腐败，腐败的传闻越来越广，以致于人人自危。其次，新闻舆论在反腐败中的作用尚未完全发挥出来，受到诸多因素的限制。再次，当前的新闻媒体独立性不够，受到行政力量的制约很严重。最后，网络监督无序，网民自发性的监督缺少法制观念，很多情况下会侵害被举报人的合法权益。

（四）外部监督群众监督的地位需要提高

群众监督作为反腐监督机制的一个重要组成部分并没有得到足够的重视，群众监督成为监督机制中的最薄弱环节。一是群众不敢监督，虽然我国法律赋予人民监督权，但在实际情况中，群众的人身安全和财产安全不能得到保障，使得人民害怕形式监督权；二是不愿监督，当群众没有切身体会到官员腐败所带来的伤害时，人们往往有事不关己的心态，甚至认为行使权力是浪费时间；三是不会监督，群众对监督的渠道，监督的正确方法等问题并不十分了解。

（五）对监督人员的监督存在欠缺

监督人员，不论是人大代表也好还是党的纪律检查委员会委员也好，在他们行使监督权的时候，往往缺少针对这类掌握监督权的群体的监督。以致于，有些官员在行使公权的时候贪污受贿，包庇问题官员。行政权、司法权受到了应有的监督，而监督权却成了滋生腐败问题的土壤，监督人员自身成为贪污腐败的主体，这将从根本上导致反腐倡廉行动的失效。

二、我国反腐监督机制亟待改进的问题分析

（一）体制内监督方面存在着制度性障碍和薄弱环节

1.党内监督体系缺乏独立性

共产党在长期执政中缺乏有效的权力制约，党的纪律检查委员会作为行使监督权的专门机构，它处于同级党委的领导下。在这种领导体制下，党内权力无法平衡，必然导致权力运行中纪委的监督显得软弱无力，权力纵向运行中下级对上级监督无法有效开展。其次，党员监督部分作用失效，党员缺乏权力保障并且要求坚决服从上级和党组织这样的原则，使得监督权力难以行使的问题比较突出。在党内监督上，只把党员看做党内监督的对象，而忽视党员在党内监督的主体地位。最后，党代会监督部分缺位。党代会的监督职权只有审查权和选举权两项，这显然对于权力运行的制约和监督机制来说是不够的。

2.人民代表大会监督效果难保障

人们对人大监督工作重要性的认识不足，认为人大的监督可有可无。在现实中，部分人大代表不认真履行职责、不主动参与代表会议讨论的情况并不少见，其中不乏素质不高、工作不称职者。例如2011年11月广东惠州市惠城区人大代表许茗雄，酒后驾车逆行撞人，还出语伤人。其次，人大的监督并不是持续不间断的，人大会议的定期性、会期的有限性也使得监督的效果很难保障。

3.行政监督作用难发挥

行政监督主要是自我监督，因此，往往出现走形式、走过场的现象，行政系统内部的监督往往互相包庇，甚至帮忙掩盖，针对一些违法乱纪的现象睁一只眼闭一只眼；而行政系统内部的监督机构同样也受到同级政府部门的限制，其监督权受到很大的干扰，缺乏足够的独立性。独立性不能保证，行政系统内部的监督部门便受制于同级政府，监督效力显然无法完全发挥。

（二）实名举报制度不完善

1.举报人和被举报人之间权利差距大

举报人在实力上处于弱势，多数情况下，举报表现为下级举报上级、民众举报官员。双方掌握的权力悬殊，一方掌握社会公共权力而另一方则没有保障。因此，举报人很容易遭到打击报复，这样的打击报复通过经济、政治等不同的手段，有时甚至威胁到生命。

2.对打击报复行为查处不力

对打击报复行为和案件的处理往往过于宽松，官员之间相互包庇，司法机关受制于行政机关，往往钻法律的空子有时甚至采用强权的方式，打击报复者得不到应有的惩罚。这样使得民众看不到实名举报的效力，也不敢轻易用个人的身份对违法乱纪的官员进行举报，从而使得这项制度作用的发挥大打折扣。

3.实名举报制度没有贯彻落实

举报往往得不到结果，部分部门对群众举报工作互相推诿，不愿受理。有时就算受理，也会敷衍了事，这给群众参与反腐的积极性和实名举报的信心带来了不利的影响。

（三）新闻舆论监督、网络监督建设中存在缺陷

1.当前的新闻审查制度严重阻碍了网络监督效力的发挥

新闻审查的权力往往掌握在政府部门手中，因此大量的报道被隐藏起来，严重妨碍了公众的知情权，也容易导致政府官员之间的互相包庇。网络监督虽然近几年发挥了很大的作用，但往往一些涉及到政府官员违法乱纪而引起公众关注的事件，网络往往会限制搜索、禁止对外公布、禁止评论。这样更使得民众对这一类事件产生更多负面的猜想，政府的信任危机也更加严峻。

2.权力干预、限制采访比较普遍

某些党政机关和领导干部“官本位”意识根深蒂固，法治意识淡薄。“潜规则”、不作为等现象，已经成为新闻行业的操作障碍，舆论监督整体实效面临尴尬。新闻报纸网络等都受制于党政机关，受到严格限制，部分领导对一些影响政府形象的事件在报道之前就利用手中的公权进行干预。

（四）群众监督效力不显著

1.群众参与监督的渠道不够通畅

有些地方不能切实保障宪法赋予公民的批评、建议、控告等权利，难以保证群众参与监督的积极性。某些负责群众举报的部门抱着最好无事可干的心态，对群众积极去行使手中权力的宣传显然不够。一些地方群众参与监督的手段单一。群众参与监督除了上访之外很少有明确的途径，群众监督的渠道狭窄，方法途径上缺乏创新，没有形成一个简捷、便利高效的群众参与机制。而上访很多时候并不被受理，有时上访者甚至会遭到打击报复。

2.人民群众的民主法制理念相对薄弱

人民群众薄弱的民主法治理念，导致群众的监督意识淡化，不敢监督，缺乏监督的责任感。较多的群众认为腐败问题事不关己，并没有危害到自己的既得利益，而没有深入的思考和全局观念。

三、健全我国反腐监督机制的对策建议

（一）完善体制内的有效监督

1.建立健全党的民主集中制，加强党内监督，完善党内监督制约机制。一是要重点监督领导机关和领导干部，即加强对“一把手”的监督。加强对领导干部行使决策、人事等权力的监督。二是改革和完善党的纪律检查体制，赋予党的纪检机关更多职权以及加强独立性，使其真正地履行对同级党委及其成员的有效监督，真正成为有权威的党内监督机关。三是改革和完善党的代表大会制度，强化党代会的日常监督作用。四是党员干部要保持党员先进性，加强思想政治教育，牢固树立自觉接受监督的意识。

2.要进一步发挥人民代表大会的监督作用。人民代表大会的监督，充分体现了社会主义的民主原则，是最基本、最全面和最高层次的监督。提高人大代表的业务水平，对不负责任的人大代表进行查处甚至除名。此外，发挥人大对同级政府部门的监督，切实履行监督权。最重要的是要加快推进反腐败立法工作的开展。在人大闭会期间也要不间断的行使监督权，使得行政权力始终在阳光下运行。

3.对政府的监督，关键是要设置独立的监督机构，加强监督部门的独立性，保证其不受上级甚至同级行政部门的干涉，必要时可以引进第三方监督。此外减少行政对司法的干预，要建立严格的司法程序，保证司法公正，最重要的则是保证司法独立。在我国行政干预司法的情况比较严重，司法独立能够保证司法监督切实有效的开展。司法独立对政府权力也是一项有效的制约。

（二）完善实名举报制度

1.建立实施严格的保密制度。只有纪检部门才能够知道举报者的信息，并要做到对举报者的信息严格保密，杜绝和禁止一切泄露举报者信息的行为发生，要让举报者做到“放心举报”。监察机构要切实保证举报者的人身及财产安全。

2.要做到早调查、早处理。在收到举报信息以后，相关部门要根据线索立刻展开调查，不给腐败分子一丝喘息的机会，只要真有问题就要及时进行处理，以防止其对举报人造成伤害。相关部门要有负责任的态度严肃处理群众的举报工作。

3.人大要加快制定《举报法》，在法律出台前，要从举报人的心态、信访举报工作程序、举报人受到不公正对待等方面加强调查研究，进一步探索举报保障机制，保护群众实名举报。

4.营造良好的举报氛围，建立举报奖励制度，对举报有功人员要按规定给予奖励并及时兑现，增强群众实名举报的积极性。

（三）完善新闻舆论监督、网络监督建设

1.规范网络举报平台，让网络举报发挥更大作用。网络监管部门要畅通信息渠道、强化信息发布、接受网民监督、实施电子监察、优化反腐环境等，实行网民监督和专网监督相结合、引导网民理性参与反腐倡廉建设。切实引导好、利用好网络反腐，推动网络反腐发展。

2.要加强舆论监督的法制化建设。首先，加速新闻法、舆论监督及相关法律的出台，建立一种有效的立法保障机制；其次，加强程序化建设，实现舆论监督正当化；最后，加大执法力度，为进一步加大舆论监督力度提供保障。发挥监督合力是加强舆论监督、推进反腐倡廉建设的关键点。

3.改革当前的新闻审查制度，促进新闻产业的独立自主地位的确立。正如新一任最高人民法院院长周强同志所提出的：“依法能公开的要全部公开，不能公开的要充分说明理由和法律规定，通过向社会公众完整的提供人民法院工作信息，化解新媒体时代信息传播碎片化所产生的不良影响。”新闻产业独立，政府负责任的公开，这样保证了公众的知情权也能使政府公信力得到提升。

（四）加强群众监督

1.摆正人民群众在反腐败中的主体地位，推进信息公开，包括干部选拔任用中的信息公开，政府财政预算的信息公开，财产申报的信息等，满足公众的知情权。建立群众反腐败的保障机制和激励机制。

2.利用信息手段拓宽群众监督平台，通过设立便民利民服务中心等平台搭建群众监督载体。办好信访大厅，严厉打击如今信访举报中出现的诸多问题，保证群众监督的效果。

3.强化群众监督意识，要大力宣传人民群众监督的重要性和必要性，同时，改进群众监督方式方法，完善举报机制，要建立通报制度。

4.赋予群众更大的监督权，但同时要加强群众的思想政治教育，强化其法律意识，倡导通过合法途径来行使自己的监督权。设立专门的群众监督组织，例如前苏联就设立了苏联人民监督委员会，这样能够有效推动群众监督的开展。但在开展过程中要避免形式主义和表面化的情况。

（五）加强对监督人员进行监督

建立全面的监督体系，就要将监督机构也纳入到监督体系涵盖的范围内。可以由人民来监督必要时也可以设立独立的第三方机构对我国的监督机关的官员进行考核。针对掌握监督权的群体进行专门的思想政治教育，从道德层面和业务水平来改善监督人员的素质。让他们明白自己担负的重任关乎国家与民族的利益。加强针对监督人员的立法，让监督人员的行为受到法律的限制。法律要完善，不让违法乱纪的人钻空子，更要让他们付出承担不起的代价。

最后，腐败这毒瘤已经成为危害我国稳定与发展的毒瘤，只有毫不手软的坚决打击腐败，从监督机制建设和完善入手，加快建立其他配套措施，切实解决和完善好公务员财产申报和公示制度、新闻舆论监督制度、网络监督和群众监督制度等的建设，腐败问题才能得到抑制和改善。反腐败注定是一个长期的过程，所以需要我们每个人都付出行动和努力，切实履行好自身的义务，同时合法维护权利，推动形成全社会的廉洁氛围。

[注释]

① 于风政：《论“腐败”的定义》，《新视野》2003年第5期。

② 陈可雄：《反腐败必须釜底抽薪——访著名经济学家吴敬琏》，《新华文摘》1994年第1期。

[1]孙玉堂.畅通群众监督渠道推进反腐倡廉建设[J].先锋队，2009，（18）.

[2]杨金卫.充分发挥人民群众在反腐倡廉建设中的有效作用[J].山东人大工作，2010，（3）.

[3]于红.当前反腐倡廉舆论监督存在的问题及对策[J].河北学刊，2008，（9）.

[4]李有观.俄罗斯反腐从财产公示开始[J].检察风云，2009，（16）.

[5]吴海红.反腐倡廉建设中的社会监督机制研究[J].中共福建省委党校学报，2012，（2）.

[6]刘红梅，郑洁.加强群众监督增强党的拒腐防变能力[J].新西部，2008，（4）.

[7]田娟.群众路线是反腐倡廉建设的制胜法宝[J].前沿，2011，（23）.

[8]胡松，方茁.论当前廉政建设中的群众监督机制[J].中央社会主义学院学报，2004，（8）.

[9]孔祥仁.国际反腐败随笔[M].北京：中国方正出版社，2007.