政府合同制治理的风险识别及策略选择

齐海丽

(上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200030)

一、合同制治理的兴起与内涵

作为公共权力的行使者、公共利益的代表者、公共政策的制定者，政府最基本的职能就是供给公共产品和公共服务。为此，如何提升公共服务供给的质量与效率，也是政府一直追求的目标。20世纪70年代的新公共管理运动蕴含着丰富的契约管理思想，在这种运动的影响之下，政府的管理模式也实现了从权威治理到合同治理的转变。从权力走向合同的运动，成为了一种新的管理模式。合同制治理是政府在民主政治的框架下，以平等、自由、合作、互惠为原则，以合同为内在协调机制，组成的一种有效治理社会的公共行动形式。它要求以各种不同的合同构成一个复杂的网络，通过实行合同制来实现政府公共管理、创造公平竞争环境以及整合资源配置和公共管制。［1］(P169)这场运动的形成既有思想根源，也有实践经验支撑。

(一)早期合同国家的契约思想为合同治理奠定了思想基础。

社会契约理论发端于古希腊的智者时代，到近代逐步发展成熟并形成体系。作为西方政治哲学的一种理论假设，社会契约论最初应用于政府与公民之间的关系上。具体到现代公共治理中，则主要指的是合同双方基于信任等理念，建立起合作关系，在合作过程中运用契约关系规束双方的行为。合同关系存在的重要前提就是契约双方的信任与互惠，而这种契约关系一旦建立起来，又需要合同规范来加以约束。

(二)新公共管理运动中的实践为合同治理提供了现实版本。

新公共管理并没有取代传统的分析框架，而是增加了一种新的公共部门治理研究途径，即契约主义。新公共管理设计了一种合同制国家，在这个国家里，人事和其他资源都通过一系列合同来管理。这些合同不仅涵盖了所有的雇佣关系，同时还被用来界定公共服务提供的目标与任务。新公共管理的核心是签约外包制，或者说是政府从公共服务提供过程中解脱出来，以节省时间和精力来制定宏观的公共政策。新公共管理最基本的目的是引入竞争机制，以减少生产成本，即减少支付非产品或服务提供者的报酬。［2］(1－35)

(三)合同制治理自身的优势使得合同治理具备可能性。

合同过程的模式与传统的权力驱使的治理模式迥然不同。在传统的形式中，以权力为基础的治理是建立在规则、机构和政治等级之上的纵向模式，它指示行动、对违规者进行制裁，它用一些具体的责任制形式来限制那些治理者以及控制由它们领导的机构。［3］(51)合同制治理模式的兴起是对传统的科层制治理模式的批判与挑战，也是公共服务社会化的崭新途径。它倡导平等、合作等治理理念，运用市场机制和社会力量作为治理主体，通过营造良好的市场竞争环境，进而实现经济、效益、效率等目标。它的特点可以从以下几方面来分析:

1.权力运行路径的十字架［4］

合同制治理的权力路径与官僚制治理最大的不同在于执行过程中权力和责任的移交。这种移交对象包括了政府和民间组织，从而导致了双重的复杂性。从纵向看，由各级政府组成，包括中央—省—市三级组织以及下设的区县等机构，他们之间的关系主要是自上而下的政策执行。从横向上来看，这种“扩散的公共行动”体现的是政府与一些营利组织、非盈利组织和社区组织的关系。这些参与执行的组织并不属于公共行政的范围之内，但是确实是分散在市民社会中的公共—私人行动的联合体。［5］(105)

2.治理主体的多元化

治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为各个不同层面上的权力中心。［6］(p3)

传统的科层制主张政府的单中心，而治理则强调多中心，作为政府合同外包的对象既可以是以追求利润为导向的市场组织，也可以是倡导社会公益的社会组织。

3.治理机制的网络化

科层式治理机制是金字塔的形式，信息传递遵循自上而下的原则，这种传播模式有利于政令统一和上传下达，但是也应对自上而下的信息传播时，则显得力不从心。而且这种模式也无法满足人们对信息的需求。合同制治理模式较好地适应了信息化社会的要求。在这种模式中，公共权力分散于网络之中，政府独享公共权力的治理局面被打破，公民个人以及其他组织组织共同参与到政府的治理活动中。这种多元参与的共治模式是一种以政府合作为基础的平行网络关系，政府、社会组织及公民个人并不存在严格的等级界限，彼此共享价值观念，通过点对点的交流方式进行合作，有利于不同行动者之间的交流与沟通。

二、政府合同制治理的风险分析

(一)目标一致风险

当政府越来越依赖第三方提供服务的时候，其绩效也就更加依赖于合作伙伴关系，如何更好地管理社会组织，使得两者服务于共同的目标。政府能否积极应对这些挑战，直接关系到两者合作的实际成效。首先，政府依靠社会组织承接政府资助的服务，这对管理形成了重大挑战。“随着权力分散和众多半自治实体参与公共项目的运作，即使简单的任务也会变得困难起来。间接形式的政府管理比直接管理要求更深入细致的规划。有些事情在政府直接管理下可以做内部变通处理，而在政府间接管理的情况下，则必须诉诸具有法律约束力的合同。同样，激励机制的设计必须足以导致预期的行为，但又不能达到形成暴力;在复杂的决策链中每个环节都必须保持一致;不同的组织必须形成能够整合行动的有效网络。所有这些都要求采用新方式和新技能。为此，政府不仅要对公共机构的内部动力充分了解，还要对第三方机构的激励结构加以认识，学会如何管理好复杂的网络，在相互依赖的体制中如何与非营利组织学会合作，如何构建奖励机制以克服委托－代理关系的道德风险，以及如何为难以估计的后果建立一种责任分担感。”［7］(P208)

(二)监督风险

依靠社会组织提供公共服务，会导致公共机构的控制力减弱，如何加强对这些组织的监督，也成为摆在了决策者面前的又一道难题。许多政府错误地将公私伙伴关系看成是服务管理头痛问题的途径，进而忽略了对其进行充分的监督与管理。如此做法所带来的必然后果是成本超支，服务失败，甚至是丑闻。反过来，政府官员也可能滥用自己手中的权力，无论是否有效力都会坚持要求社会组织完成合同供应中的每一个细节。但是，对产出或成果的监督权力往往会导致政府合同监管人员干涉网络成员的工作程序，而这种干涉经常会出现在州政府办理执照、执行法律、质疑供应商技术合理性或其他许多用来难为非营利组织的机制中。［8］(P39)尽管在直接拨款和服务购买项目中，还可以利用更为有效的控制方法，但是由于实践中缺少一些签署有成本效益合同的重要先决条件－例如，提供者之间更有意义的竞争、对绩效的有效测量、符合绩效标准的政府决策。关于是否把服务外包、外包给谁的决定，经常是在毫无理由的项目期限的压力下做出的，没有信息，没有机会寻找潜在的承包人。结果，政府不得不接受当前的供应者网络提供的服务，而不是寻求目标人群的需要所要求的服务。更为重要的是，由于很难形成并使用绩效标准，政府经常求助于核算控制、申请和汇报程序，这就增加了非营利机构的负担，同时也没有给政府提供有效的监督手段。［9］(P115)虽然社会组织以公益为宗旨，但是在当下的中国，社会组织面临资源瓶颈，举步维艰，市场化运作成为了很多社会组织的选择。而如果政府一旦签订了服务购买合同，就认为自己的工作已经完成，不深入监测公共服务的具体操作环节，就会导致公共服务质量不高、结构不合理等问题。

(三)合法性风险

政府因其公共政策制定者和公共权力行使者的身份而具有了权威性，这种权威供给模式是市场和社会组织所无法取代的。契约论者认为，政府的权力是公民让渡的结果，获取公众的支持是政府增强自身合法性的重要举措，提供公共服务、满足公民需求也成为了稳固合法性基础的应然之举。在我国的传统观念中，公共服务供给是政府的基本职责。随着治理理念的深入和社会治理模式的变迁，社会组织在经济与社会发展中发挥了重要作用。公民通过社会组织而不是政府来获取自己需要的公共产品和公共服务，这种间接的服务供给模式将会使公民对公共服务的来源产生混淆。随着而来的也会使得公民对政府的提供公共物品职责的认同感逐渐减弱，从而最终危害政府的合法性基础。

(四)寻租风险

公共服务合同外包是为了根治公共服务提供过程中的贪污与特权，但它的实施若没有健全的法治与监督，合同外包将为不法官商勾结提供便利条件，会衍生更多的特权垄断、商业贿赂和贪污腐败。上述现象是典型的利益输送行为。在完全的私人模式下，不存在寻租;而在完全的政府模式下，也不存在为特许权而进行的寻租。而在民营化的过程中，正是将原来完全由政府供给和生产的一部分公共产品的经营权逐步转移到私人手中，这种权力带来的收益自然成为寻租的目标。［10］(P303)美国芝加哥大学经济学教授麦克切斯尼曾经分析了政府在寻租活动中的积极作用，其一是以通过对某些利益集团有利的政策为诱饵，引诱这些利益集团向他们进贡，即政治创租;其二是以通过或实践对某些利益集团不利、甚至有害的政策相威胁，迫使这些利益集团向他们进贡，即政治抽租。［11］(P85)

三、克服政府合同制治理风险的策略选择

约翰斯通(Johnston)和荣姆泽克(Romzek)通过案例调研发现，在五种情况下政府对服务合同的管理尤其困难:一，私人获益的比例降低;二，对产出的衡量困难;三，对产出进行衡量的时间长;四，产出是无形的;五，供应方(竞争)减少。以这五个标准来衡量，公共服务中的社会服务将面临合同管理的极大复杂性。［12］这就对公共管理者的合同管理能力提出了更高的要求。

(一)提升公共管理者的合同管理能力

公共管理者是公共服务政策的制定者及其执行者，为此，他们的素质和能力如何，直接关乎整个购买服务决策的成效。一旦受过合同管理培训的公共管理者缺乏，并且在涉及到独立的政策领域，政府作为物品与服务的精明购买者的能力就会受到削弱。除此以外，目标多样化的争议、竞争动机的不同以及政治与官僚现实也进一步限制了公共管理者能力的发挥，这些能力包括管理合同关系以及对欺诈、浪费和滥用职权等行为进行监督。［13］能够自我指导又具有多方面知识和多种技能的管理者在公共部门是非常稀缺的。许多政府组织本身就缺乏有效的合同管理能力，更谈不上网络管理所要求的更为奥妙复杂的各种能力。建立这样的能力不仅要求范围广泛的培训和人员录用策略，还要有一个成熟的文化变革:也就是说，要求改变“公共雇员”的真正定义。［8］Carsten Greve从过程变量和制度变量两个角度来分析合同管理能力的影响因素。过程变量包括:可行性评估能力、沟通能力、执行能力、寻求和重塑市场的能力、网络管理能力、评估和控制能力以及责任能力;制度变量则包括:影响规范和期望的能力、制定和执行规则的能力、阐明历史制度背景的能力、为组织的合同管理分配责任的能力。［14］其内容主要是建立和健全政府合同管理的组织网络和制度网络。组织网络，是指政府要由上而下地建立和健全合同的管理机构(包括专职机构和兼职机构)，使政府合同管理覆盖政府的每个层次，延伸到各个角落。如果设有法律工作部门，那么这个部门应当配合合同管理部门，起到法律咨询、合同评审、履约监督和组织仲裁、诉讼的作用。制度网络，一是指政府要就合同管理全过程的每个环节，建立和健全具体的可操作的制度，使合同管理有章可循。二是指各层级政府都应有自己的合同管理制度。中央政府要建立和健全合同管理制度和法律法规，地方政府则根据自身的需要补充自己的合同管理制度。合同管理的组织网络和制度网络，构成政府合同管理体系。政府合同管理体系的运作，必须通过定期的检查来保证。要检查合同管理组织和制度是否适应合同管理的需要和市场的需要，对不适应部分进行必要的调整。换句话说，对合同管理体系也应进行动态控制，及时调整，不断完善。［15］

(二)转变观念，明确政府的角色定位

思想解放是社会变革的前提，理念创新是一切创新的先导。［16］一般来说，所有人类都同意政府必须由这样的人来管理:在他们身上最可能具备下列品质，我指的的是三种重要的必须具备的品质，即智慧、善良和力量，这些品质的完美性体现在那些特别被称为最高主宰的上帝所具有的特性中。所谓智慧，是指能够识别这个国家的真正利益;善良是指始终努力去谋求这种真正的利益;力量或实力是指把这种认识和意图贯彻到行动之中。这些就是主权的自然基础，这些就是每一个组织良好的政府应具备的必不可少的条件。［17］(P160－161)政府为主的公益性服务自然应该以政府为主导，但是又不限于政府部门内部，也可以通过授权、委托、购买、外包等各种形式，引入市场机制，按照企业化的方式来运作。公共服务市场化和社会化浪潮的推动，促使政府明确自身的职能定位，政府要做精明的“购买者”。为此，政府一定要知道如何回答这三个问题:政府想买什么?从哪儿购买?到底买到了什么?［18］(P145)如果政府不提升充当精明买主的能力，肯定会面临两大困境:其一，政府的权力将会拱手让给私人伙伴;其二，政府丧失总揽全局、统筹兼顾的能力。一个精明购买型政府应该包括以下几方面:录用并奖励那些受训管理合同的一线官僚、重新培训中层官僚、让政治官员认识承包制所涉及的问题、降低政治调门、避免对外承包政府的核心职能、要认识市场模式所引发的治理新问题。［18］(P166－167)诚然，政府购买服务意味着市场式政府、有限政府、参与式政府，但并非等同于政府卸包袱，政府要在购买服务的范围、监管等方面发挥宏观调控作用。综合看来，公共管理者在购买服务的过程中，应该扮演以下角色:出资者(为非营利组织的服务提供资金的支持)、规范者(规范服务单位、派人单位的行为，目的是促进其行为能够更为优质高效地满足服务对象的需求)、引导者(引导政府购买服务的方向)和监督者(监督服务单位、派人单位的行为是否符合协议的规定，如出现不符的状况，及时反馈信息，促进行为的修正)。［19］虽然公共服务提供实现了由垄断到购买的转变，但是政府的权力和职责并没有削减。在强化服务责任、确立评估机制、制定契约规则、促进合作伙伴关系持续发展等方面，社会对政府的要求越来越高，政府自身也要保持足够的敏感性以应对复杂变化。［20］这些责任主要体现在三个方面:确定公共服务应达到的水平以及可以支出的公共资源;制定和监督提供服务的安全、质量和表现标准;执行这些标准并对违反的情况采取行动。［21］(P37)在公共服务合同运作过程中，政府不仅仅是一个监管者、仲裁人或合同签约者，政府还是一个各种类型资产的最大的所有者。然而合同承包商与政府机构之间经常发生一种有趣的亲密结合关系，即双方都在玩游戏。一方面，监管结果对经营者的利益影响巨大，经营者利用游说、行贿、拉关系、走后门和“回扣”等各种合法或非法手段影响监管者决策;另一方面，公共服务领域回报率的确定、成本的核算、价格的确定等具有很强的专业性，委托人与代理人之间、经营者与消费者之间、经营者与监管者之间存在着信息不对称，导致被监管企业可以通过向监管机构提供有利于自己的虚假信息而使监管者制定利己的政策。［22］

(三)加强行政官员伦理建设

公共合同管理中贯穿着行政责任的实现，而行政责任的履行除了外在的法律法规，还需要内在的合乎伦理的行为。公共行政官员必须承担责任，因为他们工作中的许多因素都可能导致对公共利益的曲解、进而引发权力寻租行为。政府权力来源于公民的授予，公民与政府之间是委托与代理间关系，权力代理者必须代表和维护权力委托者的意愿和利益。行政道德作为一种职业道德，是根源于行政人员内在的价值观念和行为准则的主观力量，是行政行为趋向于善的一种内在动力，但是，内在的善并不是在任何情况下都可以成为一种自为的善，它需要在环境中寻找稳固的支撑点，需要适宜于行政道德生长的制度保障。如果没有相应的制度保障，行政道德就是一种偶然的力量，是一种只在行政人员的某一个体中发挥作用的善;或者，是在行政人员中的某个个体的某些行为中表现出来的善，而不是一种具有普遍意义的行为规范。行政道德只有获得制度保障，才能成为一种具有普遍意义的积极力量，才能不断生成与行政的公共性质相吻合的、普遍的行政行为，才能成为行政体系中的一个不可缺少的价值因素。［23］(P306)自律行为更多地源于官员的自觉意识，对于官员自身的素质提出了很高的要求。为此同时还需要完善官员问责制。官员问责制度的逻辑起点源于委托一代理过程中，权力代理者对权力委托者的意愿背离和利益侵害，即“代理违背”的困境。因此，要实施服务型政府“主权在民”、“公民至上"和“权利至上"等理念，必须强化官员问责制度。规范官员行为，防止违法乱纪，就必须增强官员的责任心，建立系统完善的问责体系，这是现代政府强化和明确责任，改善政府管理的必然要求。

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