乡镇一级政府应急预案运行现状调查与思考

苏茂林

(中共崇州市委党校 四川 成都 611230)

一、研究的背景和方法

应急预案“是针对可能发生的重大事件或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或者方案”，居于我国政府应急管理“一案三制”体系的核心。自2006年《国家突发公共事件总体应急预案》的发布实施起，我国各级政府开始大规模、成系统地编制各类应急预案，至今已经基本上实现“横向到边、纵向到底”的总要求，实现了“量”的齐备。但是在历次重大突发公共事件的应对处置过程中，预案的实际作用却遭到许多一线应急人员的质疑，特别是乡镇一级政府 (乡镇政府和县政府各局级机关)的应急预案在“实战”中屡屡成为摆设。乡镇一级政府在各种突发性公共事件中处于“第一线”，他们的预案能否高效运行往往是重大突发事件的预防预警和有效处置、控制的必要条件。为此，笔者以四川省某县级市为例 (一下简称X市)，就为什么乡镇一级政府的应急预案不能有效“应急”这个问题走访了该市多个乡镇和市政府局级机关，调查了解这些基层政府应急预案运行状况，并制作了《基层政府应急预案运行现状调查问卷》在该市三十多个乡镇政府和局级机关工作人员中进行不记名调查，考虑到调查事项的专业性，问卷主要由这些政府部门内负责安全、综治、应急等工作的同志填写，并把乡镇政府工作人员和局级机关工作人员的填写卷分开统计分析，收集资料后形成本文。

二、应急预案不“应急”现象普遍存在

凡事预则立，不预则废。应急预案的制定并保持动态运行就是为了确保高效处置各种突发事件，预案的这种前置存在理由要求它必须有实效。2007年华建敏同志在全国基层应急管理座谈会上指出:“应急预案是应急管理工作的主线，管不管用是预案的生命线。”但调查显示:68.97%的被访对象认为该单位的应急预案“有一些作用，但经常是‘计划赶不上变化’”;有15.52%的被访对象承认预案“基本上没用，只是说启动了预案，以免被追责”;有5.17%的被访对象认为预案完全是摆设;认为“作用较大，按预案执行基本上能妥善处理突发事件”的仅仅10.34%。笔者和该市乡镇干部的访谈中，许多访谈对象讲“应急预案就是为了应付检查，真正发生了事情根本就不能像应急预案上说的那样做”、“一旦发生事情在去找预案，黄花菜都凉了 (意思是早已过了时机)”……这说明乡镇一级政府制定的预案在实战中并没有发挥作用，没有实现该有的目标，预案实际上不管用，基本不“应急”。

三、应急预案不应急的原因分析

造成乡镇一级政府应急预案不应急、运行效果欠佳的原因有许多，笔者依据本次调查结果，归纳出以下几个主要方面:

(一)风险评估质量欠佳

“应急预案的基础是风险识别。”风险是潜在的威胁或者危险。风险评估是在确认本区域潜在威胁的基础上，依据多重指标对风险的性质、爆发点、发展规律、波及范围、危害程度、本区域可承受度等进行评估，从而为制定有针对性和可操作性的预案提供基础信息。制定预案的前期工作就是发现并评估本地潜在的风险。X市各乡镇一级政府每年也有类似风险排查，但除了一些地质灾害点邀请了少量专家实地探查分析外，32.76%的被访单位直接承认“是大家凭直觉和经验做出的结论”，有55.71%的乡镇和部门没有风险档案，缺乏风险评估的基础信息支撑，相关预案就“只能按经验”并“参考其它地方的预案”来制定，预案的针对性和实用性就必然大打折扣。调查显示:44.83%的被访对象表示预案“设定的情景与实际发生的事件相距甚远”，29.31%的被访对象表示本单位的预案“太笼统，缺乏具体操作性”，这都与缺乏风险评估直接关联。

(二)制作过程不规范

应急预案的制作不是政府普通文书写作，它必须在本地风险评估和应急资源考察的基础上，依据突发事件本身的发生、发展、结束规律严格按照应急处置规律和要求制定，经过评估修改后执行。笔者认为应急预案制作的一般过程是:成立起草小组、风险和所需资源研究、所涉单位协调、起草、论证、修改、发布。在调查中发现:X市39.66%的乡镇一级政府的预案是本单位主要领导开会讨论，然后指定人员以会议记录为基础整理出来的，这样的预案在很大程度上是单位主要领导的经验总结，缺乏实战科学性;有22.41%的单位是由负责文书材料写作的同志参考网上资料和上级预案拟定的，这些预案基本上就是抄袭网上的预案文本，只是变化了相关的专有名词 (如地名、人名等)而已;56.90%的被访单位制定的应急预案没有任何评估，直接开会宣读后就执行。乡镇一级政府处于突发事件应对的最前沿，他们的预案更应该强调实战性，但从调查结果看，他们对预案的制作太随意，严重影响预案的实用性。

(三)执行准备不全

预案是应急行动计划，应急行动中所需的机构、人员、物资、制度等都需要在预案中清晰列置，并按预案列置逐一准备，这样才能保证预案在应急活动中得到良好执行并发挥作用，缺少这些必要准备，预案将成为一纸空文。但调查显示:15.52%的被访对象认为本单位都是“事件发生后，领导临时组织人员和机构”。在常态时期没有按预案成立或者规范应急机构，直接导致有34.48%的被访对象不知道本人在本辖区或者本单位职责范围内发生重大事件的应急岗位和职责，有67.24%的被访对象不清楚本单位应急队伍及人员组成。应急物资准备严重不足，X市27.78%局级单位没有任何应急物资准备，50%的被访单位 (乡镇和局级部门)表示应急物资准备严重不足。平常和外来应急物资供给点缺乏联系，15.51%的被访单位日常没有和外来物资供给点有任何联系，63.79%的被访单位认为本辖区一旦发生洪灾等自然灾害，外来物资基本上在短时间内很难获得。79.31%的被访单位除了向上级政府求援外，不知道自己周边的应急物资供应点及物资情况。对预案中列置的配套准备严重不足，必然导致预案在突发事件应对中难以发挥作用。

(四)与周边单位缺乏协调

突发公共事件大多数都有辐射性和复杂性，需要通过应急管理政策体系加以应对，而避免公共利益损失的责任通常分散在政府各个部门。因此，应急管理需要对分散的行政职能进行整合。通常而言，一起大规模突发事件的应对至少包括13项职能的联动:接警与通知、指挥与控制、警报和紧急公告、通讯、事态检测与评估、警戒与管制、人群疏散、人群安置、医疗与公共卫生、公共关系、应急人员安全、消防和抢险、现场恢复，涉及到应急指挥中心、安监、公安、卫生、环保、民政、广电、交通等部门的协作。这说明预案制定过程中必须和相关职能部门和周边乡镇就配合协调进行统筹安排，力争步调一致相互配合整体应对。但在调查中发现:有65.52%的被访对象认为本单位的预案和周边乡镇和职能相关部门缺乏配合协调，36.21%的被访单位在制作预案时没有和周边单位协调。单位之间在预案的配合上仅限于“相互参考”，基本上没有统筹协调，大多数是本单位“单干”。47.53%的被访单位在制定突发群体性事件处置预案时没有和公安、消防、交通等部门协调沟通。预案制定后也只在本单位发放。这将导致遭遇重大突发事件后，各职能单位和周边乡镇互不相知，处置力量、方法选择和处置步骤等在短时间内无法配合。

(五)宣传学习严重不足

预案能否发挥作用，很大程度上取决于相关人员对预案的知晓度，只有所涉人员对预案设想和列置内容熟悉于心，在紧急情况下才能迅速自觉采取恰当行动。因此，预案的日常学习和宣传工作不但是预案本身的要求，更是快速处置各类突发事件的必要前提。但在调查中发现:有46.55%的被访对象认为“应急预案宣传教育太少，干部群众都不清楚”，75.86%的被访对象没有主动学习或者被组织起来学习过本单位预案，84.48%的被访单位防灾应急预案没有在公共场所张贴，只是以文本的形式发给干部。相关群众对预案的知晓度则更低。这将导致紧急情况下，大部分人员只能等待领导安排，被动参与。

(六)演练严重缺乏

预案演练对评估预案的科学性、检验熟悉预案列置设施、相关人员熟悉应急程序和方法等关键性活动。但调查显示:有46.55%的被访单位没有对预案进行演练，而且很大一部分单位的演练被做成机械执行预案规定步骤，演练过程基本上是自编自导自看，没有相关专家参与演练评估和分析。演练对预案的检测功能没有很好的发挥，缺乏预案的修改完善过程，有50%的被访单位的应急预案没有修改，年年沿用，严重限制预案的实用性。

四、对策建议

乡镇一级政府身处各类突发事件应对的最前线，他们的应急能力直接关系突发事件能否快速有效有序处置，对保证正常生产生活秩序有着直接关系。应急预案处于应急活动的基础性和关键性位置，预案本身的质量和执行情况直接影响当地应急管理工作成效和突发事件处置能力。笔者认为，目前乡镇一级政府应急预案现状不佳，可以采取以下措施改善:

(一)加强专业人才培养

应急管理是一项专业性相对较高的工作，但是我国应急管理的理论研究和人才培养基本上都是在2003年“非典”事件后才逐渐兴起，目前乡镇一级政府单位中熟悉相关知识的专业人才极度匮乏。但是现在乡镇一级政府单位的公务人员培训大多集中在县级党校采取“短训”形式进行，培训内容杂、不系统，参训人员难以系统掌握应急管理专业知识和技能。乡镇工作人员应急管理专业知识的匮乏，导致这些单位应急预案制作、演练、修改、评估等必要环节缺乏科学性。为此，可以在县级党校加强应急管理课程开发，形成一套完整的应急管理基础理论课程体系，对参训学员进行分阶段系统培训，同时组织部门抽调相对固定的人员参加应急管理专业知识系统学习，快速培养一支能够在基层发挥专业人才作用的干部队伍。

(二)加强乡镇应急管理理论研究

自从2003年“非典”事件后，我国应急管理理论研究开始逐渐增多，但是绝大部分研究还停留在全局性、规则性、体系性等问题的探讨，对正真处于突发事件应急处置最前沿的乡镇应急管理实际操作性研究非常缺乏。而且有些研究主要集中在批评和找缺陷，真正具有建设性意见或者能对乡镇一级政府应急实践具有借鉴意义的研究成果几乎为零。理论研究的匮乏，必然导致这些乡镇一级政府在面对突发事件时靠经验，预案制定时缺乏理论支持，只能“参考”上级政府预案。

(三)规范乡镇一级政府应急预案制作程序

乡镇一级基层政府的应急预案基本上属于行动方案，预案的制定实际上就是对应急活动的设计和安排，对可操作性的要求更高。目前，乡镇一级政府应急预案制作基本上是文书人员起草，然后交予领导查看后批准执行，缺乏必要的基础性步骤和过程，导致预案的同质化、虚泛化严重，严重影响预案的可操作性。严格按照制定预案所必须的步骤和组织所涉职能部门协调商议，强化过程控制是制定科学的预案的必要条件。

(四)加强预案的演练

演练不仅是预案学习、宣传的好方法，更是检验、评估预案合理性、科学性、实用性的关键环节，也是修改完善预案所需基础数据的重要来源。例如:美国政府在对地方政府应急预案进行检查评估时，在评估表格中要求受检方要回答三个关于应急预案主要问题:一是应急预案编制是否经过应急演练?如果回答否，评估意见就判定重大缺失;二是应急演练发现了哪些问题?如果回答发现了一些具体问题，则判分为优，但如回答没有发现问题，虽然演练组织得很好，但一般得分也会很低，甚至判定为不及格;三是在应急演练和应急管理工作中发现的问题和提出的改进意见是否反映在应急预案的修订过程中?只有根据评估结果把修改意见具体反映在更新的预案中，才能得到较高的评价。因此，要对预案的演练提出具体目标，并严格记录演练过程，及时分析，为预案的修改和执行提供支持。

(五)及时修改补充完善预案

“应急预案修订的重要性并不亚于预案的制定。由于客观情况经常发生变化，只有及时对预案进行修订，才能更有效地应对突发事件。”预案本身是针对潜在风险预先设计的应对方案，事物变动不居，预案相对静，贴近不断变化的实际，就要求预案及时修改调整。例如2009年美国联邦应急管理署 (FEMA)公布的《应急准备指南:地方政府应急预案修订指南》中明确要求:任何预案审查修改的周期不应超过24个月。张红认为，“一般出现以下情况，应当修订预案:其一，发现了新的风险或者有情况显示一项预案已经过时。其二，从突发事件中获得的经验教训。……其三，应急演练中获得的经验教训。……其四，组织机构及其程序、技术系统发生变动。其五，关键工作人员发生变动。应急预案或者附则，必须不断地反映关键工作人员的变动，包括姓名、工作头衔以及联系方式。其六、有关的法律规定被修改，或者制定了新的法律规定，需要修订应急预案。”及时检验预案是否过时或者需要调整并采取修改增补措施，最大限度的保持预案与实际情况相符合，才能确保预案发挥实际作用。

(六)规范乡镇一级政府应急预案考核

预案考核是确保乡镇一级政府应急预案有效性的最后防线。预案制定后必须经过严格审查评估才能批准执行，但现行的考核方式过于简单或者偏离了考核本身的目标。调查中发现，X市的预案考核主要集中在是否有、全不全、保存是否规范等表面性问题上，对预案制作过程、预案论证、预案演练修改等实质性问题基本不过问。同时，对预案在实战中的实际表现没有追问机制，形式主义严重。这就势必形成“应付预案”，制定预案的目的主要是为迎接上级检查，预案的可操作性和实战性被严重偏废。为此，必须从增强预案的有效性、可操作性等入手，设计并规范乡镇一级政府的预案考核内容和程序。

[1]陈安，陈宁，倪慧荟等.现代应急管理理论与方法[M].北京:科学出版社，2009.

[3]张海波.中国应急预案体系的运行机理、绩效约束与管理优化[J].中国应急管理，2011，(06).

[4]刘铁民.突发事件应急预案体系概念设计研究[J].中国安全生产科学技术，2011，(08).

[5]张红.我国突发事件应急预案的缺陷及其完善[J].行政法学研究，2008，(03).