基层政府角色转换与健全诉求表达机制

薛金礼 孙 津

（北京师范大学 政府管理学院，北京 100875）

胡锦涛在2011年省部级领导干部社会管理及其创新专题研讨班的讲话中强调：“要形成有效的诉求表达机制”。同时，“健全群众利益诉求表达机制”首次写入2012年国务院政府工作报告和国家人权行动计划（2012—2015年），这说明执政党和政府高度重视群众的利益诉求表达建设，也反映了现有的群众利益诉求表达机制和群众的实际需求、期望相比有很大的差距，这给学术界深入研究如何健全群众利益诉求表达机制提出了新任务和新要求。群众利益诉求表达对象首先是基层政府，群众利益诉求解决在基层政府，是群众利益诉求表达机制健全的标志之一。那么，当前基层政府角色对群众利益诉求表达有何影响？健全群众利益诉求表达机制对基层政府角色转变提出了什么要求？这是本文研究的问题。

一、基层政府角色对诉求表达机制的影响

1、基层政府的角色分析。本文所界定的基层政府指的是县乡一级政府。要健全群众利益诉求表达机制，需要弄清当前基层政府的角色，分析其与健全群众利益诉求表达机制的关系；而要弄清基层政府角色，需要梳理基层政府开展的主要工作，从中找出基层政府的角色和职能。能够比较全面的反映基层政府主要工作的是年度政府工作报告，下面以H县的政府工作报告为例，分析基层政府角色与健全群众利益诉求表达机制的关系。2012年主要工作安排和2011年的主要工作内容大体一致，不同在于新增加了发展文化旅游产业和加强城乡规划的内容。该县政府的主要工作为园区建设、招商引资、重大项目、产业结构调整，发展现代农业、现代物流业、商贸业、文化旅游产业，发展社会事业和改善民生等工作。社会事业主要包括完善基础设施、提高学生入学率、人口计生管理服务、发展文化体育事业、增加有线数字电视户数等内容；民生工作主要包括促进就业、提高居民收入和社会保障水平，实施修路、饮水等十项民生工程。第一，为了保障园区建设和招商引资工作，该县完善土地储备管理制度，提高土地经营水平，2011年实现土地出让收入12亿元，2012年计划实现土地出让收入13亿元，而2011年地方一般预算收入8.43亿元，土地出让收入超过地方一般预算收入①。第二，从财政支出的结构来看，该县财政2011年三农支出4346万元，社会保障支出8946.82万元，两项支出的总额占全年地方一般预算支出154071万元的比例为8.63%。2011年重点基础设施建设项目中县政府投融资投入为30.02亿元②，这并不包括全年一般预算支出中投入重点项目、产业发展和基础设施的预算内巨额投入。在建设支出如此巨大的情况下，H县政府在2012年预算安排方面仍强调“建设资金需求量大，可用于建设的资金非常有限”。

通过上述数据分析可以清晰地看出，H县的政府角色大体处于以经济建设为主要任务的经济建设型政府阶段。如果不尽快转变基层政府角色，到2020年建成公共服务型政府的困难很大。H县的情况是否仅是当前基层政府角色的个案而不能从总体上反映基层政府的角色？据调查，近年来基层政府主要忙于三件事：一是房地产开发和城镇建设，二是引进项目和工业园建设，三是搞旅游风景区的建设。在所调研的县、乡政府，都有宏大的发展规划，都在轰轰烈烈搞上述“三大建设”③。因此，H县政府的角色基本上反映了当前我国基层政府的总体角色，也就是大体上还处于经济建设型政府阶段，以抓发展、上项目为主要内容的GDP竞赛，而政府在履行社保、医疗、教育、卫生等方面的公共服务角色有待加强，政府服务企业发展和辖区居民的公共服务能力有待增强，社会建设领域的政府角色有待完善。

2、基层政府角色与健全群众利益诉求表达机制的关系。基层政府角色错位不利于群众利益诉求表达机制的健全。诺贝尔经济学奖得主刘易斯说：“如果没有一个高瞻远瞩的政府的积极推动，没有一个国家能够在经济上取得进展”；另一方面，又同时强调：“政府可能会由于做得太少或做得太多而遭到失败”④。基层政府角色在经济建设领域做得太多而在公共服务领域做得太少，这至少会从三个方面损害群众利益诉求表达机制的健全：第一，基层政府在经济领域做得太多，使政府过多卷入了充满利益冲突的经济领域，为了实现GDP的快速发展和创造政绩，基层政府在不同群体的利益冲突中倾向站在资本等强势群体一边，利益受损者往往是人数众多的普通群众。面对权力、资本等强势群体，利益受损的群众缺乏必要的渠道表达利益诉求，从而不利于群众利益诉求表达机制的健全。第二，基层政府在公共服务领域做得太少，使广大群众在就业、分配、住房、社会保障、教育、医疗、卫生等切身利益息息相关的需求得不到保障，同样会引发群众新的利益表达诉求；如果基层政府在公共服务领域的职责日益完善，群众这方面的利益诉求表达自然就大大减少，也就是通过基层政府的角色转换，健全群众利益诉求表达机制。第三，基层政府在经济领域的过度干预使其卷入到利益的分配中来，并有了自己的利益，如2010年全国土地出让金占地方财政收入的比例为76.6%⑤，而H县2011年的土地出让收入超过地方一般预算收入。这就使基层政府在利益和政绩的驱动下动用公共权力拆迁，从经营土地中获得巨额收益，容易侵犯群众利益、引发矛盾。利益受损的相关群众面对政府行为缺少有效的权利救济和利益表达渠道，从而不利于群众利益诉求表达机制的健全，也有损群众对基层政府的合法性认同。

二、健全群众利益诉求表达机制的目标及对基层政府角色转换提出的要求

中央提出要健全群众利益诉求表达机制，并将其作为提上日程的工作任务，对加强、巩固党的执政地位和增强执政能力意义十分重大。因此，需要根据群众利益诉求表达机制的特点，研究基层政府角色与健全群众利益诉求表达之间的关系，以健全群众利益诉求表达机制作为基层政府角色和各项工作的目标导向，把健全群众利益诉求表达机制和转变基层政府角色统一起来，通过转变基层政府角色，健全群众利益诉求表达机制。从上分析可以看出，当前基层政府角色大体还处于经济建设型政府阶段，这种政府角色不利于群众利益诉求表达机制的健全，因此，需要尽快实现基层政府的角色转换。在中央层面提出健全群众利益诉求表达机制的政策目标下，需要对当前基层政府角色进行研究和审视，转变那些不利于群众利益诉求表达的政府角色，健全群众利益诉求表达机制。

1、群众利益诉求表达机制健全的目标。在什么意义上我们可以说一种表达机制是健全的呢？马克思说，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关，要实现自己的利益，首要环节是能够表达自己的利益诉求，而要实现有效的利益表达的关键是能够获得进行表达的渠道或途径。要健全群众利益诉求表达机制，需要破除政府部门了解群众利益诉求难和群众表达利益诉求难的二难悖论，让诉求在群众和党政部门间自由表达、反馈和修正，才能有鱼水般的干群关系，执政党的执政基础才能坚如磐石。由此可以看出，群众利益诉求表达机制健全的目标大体包括：第一，首先承认不同群体有不同的利益诉求，不同利益群体的合法权益都受到法律的平等保护。第二，每个群体的利益诉求都需要有法定的表达渠道，表达渠道要有效、管用。第三，群众的利益诉求基本解决在基层政府。第四，群众利益诉求的表达要有助于社会稳定。第五，群众利益诉求表达机制的健全要与加强民主法治、推进公平正义统一起来，用民主法治的手段健全群众利益诉求表达，采取与民主法治相悖的手段可能暂时实现了群众的利益诉求表达，但无助于社会的长期稳定。

2、基层政府角色转换的新要求。健全群众利益诉求表达机制的上述目标对基层政府角色转换提出了要求。党的十七大明确提出了建设服务型政府的要求，胡锦涛同志指出建设服务型政府的关键是推进政府职能转变、完善社会管理和公共服务。健全群众利益诉求表达机制对转变政府职能提出了新的要求，要求政府承担起提供优质公共服务、维护社会公平正义的政府角色，通过健全民主法治实现公平正义，通过经济建设型政府向服务型政府转变，重视群众利益诉求表达，积极回应群众的诉求并提供优质的公共服务，建立一个公平正义、和谐稳定的社会，必然是群众利益诉求表达机制健全的社会。

三、健全群众利益诉求表达机制的新思路

任何一个国家的政府都需要一定的经济增长，民生改善才有相应的基础。但这是否意味着政府角色主要围绕抓经济、促增长而弱化政府的公共服务和社会建设职能？是否意味着政府要直接从事微观经济活动成为经济增长的主要推动者？经济增长是否要以损害群众利益诉求表达机制的健全为代价？答案自然是否定的，要实现这个目标却并非易事，需要深入研究解决问题的办法。

从现实看，强政府这个趋势短期来看是个不可改变的事实，“由中国前30年政府主导型发展模式以及特有的历史文化传统所决定，利益整合者的角色只能由政府来担当”⑥。因此，要健全群众利益诉求表达机制，协调和整合各种利益关系，这个角色只能由政府来担当。那么，转换基层政府角色的抓手是什么？强政府能够做到对基层政府的有力控制，控制的主要手段是对基层政府和领导干部的考核，因此，考核指标是促进基层政府角色转换的抓手。笔者在2013年4月在华北石镇的调研发现，上级对石镇的考核主要包括科学发展综合考核、片区特色经济发展考核、部门业务考核和目标责任制考核，仅部门业务考核就有28个。考核主要内容包括财政收入、招商引资、信访稳定、生态文明、新农村建设和农业产业化等，乡镇作为最基层政府，处于上级政府严密考核构成的“压力型体制”⑦下，2012年石镇需要完成县级政府分解的106项经济社会主要任务指标，其中绝大部分属于经济发展指标，因此，石镇的各项工作紧紧围绕上级政府的考核指标展开，主要工作为产业发展、招商引资、项目建设、财政增收、信访稳定等方面，而公共服务领域的职能呈弱化趋势。“斯蒂格勒在分析政府官员的自利性时认为，一个理性的人必然受到对其行动有影响的刺激机制的支配”⑧，因此，有什么样的考核政策就有什么样的基层政府角色。

税费改革后基层政府呈现“地方政府公司化”⑬的另一推动力，是基层政府财政困境下的事权、财权不匹配。基层政府尤其是乡镇政府面临财权上收、事权下放的现状，基层政府承担了与其财力不相称的事权，来自上级的转移支付数额有限，因此，要完成考核要求的各项任务，必然要求县乡等基层政府将主要精力放在增加自身财力上，县乡等基层政府以追求经济增长和财政增收为主要目标，也符合对基层政府的现有的考核指标要求，提供公共物品和公共服务等职能，因动力不足和财力限制没有成为基层政府的主要职能。

从以上研究可以看出，要转换基层政府角色，第一，需要进一步调整和完善对县乡等基层政府的考核指标，加大社会建设与公共服务的内容和考核分值，调整经济工作的考核内容和方式，改变基层政府直接从事微观经济活动的现象，调整到服务于企业发展和经济发展的软件和环境建设。第二，要通过减少基层政府的事权、增加基层政府的财力，使基层政府的事权与财力匹配，基层政府既服务辖区百姓生活，又服务于企业发展，引导基层政府实现角色转换，以基层政府角色转换健全群众利益表达机制。通过调整对基层政府的考核指标，提高事权与财权的匹配程度，实现基层政府的角色转变，是促进群众利益诉求表达机制健全的一种新思路。

注释：

①H县2012年政府工作报告[EB/OL].http：//km.xxgk.yn.gov.cn/canton_model17/newsview.aspx?id=1717316，2012-3-15/2012-09-01.

②H县2011年地方财政预算执行情况和2012年地方财政 预 算 （草 案 ） 的 报 告[EB/OL].http：//km.xxgk.yn.gov.cn/canton_model17/newsview.aspx?id=1682041，2012-2-13/2012-09-01.

③王嘉让：《加强县级政府社会管理职能的思考》，《陕西行政学院学报》，2012年第5期。

④阿瑟.刘易斯著：《经济增长理论》，商务印书馆1996年版，第411页。

⑤南方周末编辑部：《2010年土地出让金占地方财政收入的比例高达76.6%》，《南方周末》，2011年1月14日。

⑥张国庆、李丹阳：《市场选择与政府推动：新时期中国政府职能转变的价值抉择》，《湖南社会科学》，2007年第4期。

⑦侯麟科、刘明兴、陶然：《中国农村基层政府职能的实证分析》，《经济社会体制比较》，2009年第3期。

⑧荣敬本、崔之元等：《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版，第28页。

⑨祝灵君、聂进：《公共性与自利性：一种政府分析视角的再思考》，《社会科学研究》，2002年第2期。