环境执法工作中的制约因素与应对措施

傅树德

（尤溪县环境保护局福建尤溪365100）

环境执法是我国环境保护的一项重要手段，从第一部环保法律《环境保护法(试行)》颁布实施至今，环境法律、法规陆续制定，环保投入持续增长，环境执法工作不断强化，对控制环境污染和生态破坏、合理开发利用资源与能源都起到了积极的作用。但是，环保事件此起彼伏，环境形势依然严峻，环保压力继续加大，环保执法中还存在一些现实的制约因素，降低了环保部门行政执法的能力，环境执法的有效性、权威及其效率受到极大的影响，不利于我国经济、社会、环境的协调发展。必须针对制约环境执法的因素，采取相应应对措施。

1 制约环境执法的因素

1.1 法律尚不完善

这些年来所确立的环保法律制度成为我国当前环境执法的主要依据，基本实现了有法可依，但在实践中这些环保法律制度却并未完全发挥出预期的作用，在其实施的过程中还不能很好的适应环境保护的实际需求，给环保基层部门环境执法工作带来了难度，制约了执法部门功能的发挥，大大降低了工作效率。其主要问题之一是环境保护相关法律法规还存在一定的漏洞，处罚力度小偏“软”，实际操作性较差难落实。如《水污染防治法》第七十三条规定“违反本法规定，不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护主管部门批准拆除、闲置水污染物处理设施的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令限期改正，处应缴纳排污费数额一倍以上三倍以下的罚款。”，本意是类似于《大气污染防治法》第四十六条第三项规定一样，无需监测外排污染物是否超标，对被认定为不正常使用或擅自拆除、闲置环保设施的违法行为即可实施处罚，便于基层执法操作。可是《水污染防治法》第七十三条规定在处罚额度上，是以排污费数额的倍数为罚款额，尽管环保部为此前后进行了两次解释（环发〔2008〕52号、环函[2011]32号）。排污费数额就需以违法行为发生时所排污染物种类、浓度、污水量计算的，也就是既要监测污染物浓度又要监测排水量，才能对上述违法行为进行处罚。这无疑还是不便于基层执法操作。

1.2 机制尚不健全

一是领导干部环保政绩考核机制尚不健全。现行地方政府的官员政绩考核主要是围绕GDP展开的，有些还认为GDP是硬指标，环境是软指标、没指标。政府对环保的要求很简单“无过便是功”，只要不出现大的污染事故就行。围绕GDP形成的社会发展观念政绩观念制约了环境执法效能的发挥。二是部门联动长效机制不健全。法律赋予环保部门对环境保护工作实施统一监督管理与其它部门监督管理相结合，但相关机制尚不健全，在日常执法中，其它部门缺乏工作主动性，无相应的监督机制，而无法给予有力的制约，如《环境噪声污染防治法》第六十条规定：在商业经营活动中使用高音广播喇叭或者其他发出高噪声的方法招揽顾客，造成环境噪声污染的，由公安机关责令改正，可以并处罚款。然而事实上，公安机关对此类违法行为往往“视而不见”。还没有完全解决环保“单打独斗”的问题。

1.3 执法能力尚待提高

我国环境执法部门经过多年的发展已经形成了一套专业系统的工作体系，执法水平较以往有所提高，但与社会经济快速发展出现的新的环保问题相比，其执法能力还有待提高。其一，执法队伍的人员数量和素质尚不能满足执法的要求。环境监督管理工作日趋专业化、复杂化，这就给愈来愈多、愈来愈复杂的环保执法工作提出了现实的难题。其二，执法物质装备较为缺乏落后制约执法的有效开展。环保行政执法任务的愈益繁重，执法的物质设备、技术水平也应配套。我国许多地方尤其是县级环保部门的技术物质装备还较落后，执法的设施还不健全，一些必备的技术手段亦未充实于机构之中。

2 提高环境执法有效性的对策

2.1 加强环境法制宣传教育

“法律作为一种行为指南，如果不为人知而且也无法为人所知，那么就会成为一纸空话。”，落实环境执法工作的有效途径是做好环境法制宣传工作，可以从以下几个方面开展：一是加强对各级领导干部和环境执法的相对人（企业主及其员工）的环保法制培训；二是对公众广泛宣传和普及环境保护和法制知识，切实有效的提高广大人民的环境法制观念；三是充分发挥媒体的作用，通过报纸、网络以及电视大力宣传环保内容，以及将破坏环境等丑恶行为公之于众，这能对企业的污染环境行为起到很好的约束作用。

2.2 完善环保法律法规

要健全完善环保法律法规，提高可操作性，改变偏“软”不健全。一是赋予环保部门查封、冻结、扣押、没收、捣毁等必要的强制执行权力，使环保执法真正地硬起来。如对于环保部门下达责令立即停止违法排污行为的行政命令，违法排污者不予执行并继续造成污染的情景，法律应赋予环保部门强制执行权力，否则无法立即制止污染。二是可操作性或利用发布司法解释等形式及时下发便于实际操作的规范性文件。如前面所述的《水污染防治法》第七十三条规定，如在处罚额度上除了所规定“处应缴纳排污费数额一倍以上三倍以下的罚款”外，可加上“对于不具备监测条件的处××万元以上××万元以下罚款”内容，这样就解决了执法实际操作问题了。三是借鉴国外成功经验，在适当的时期建立环境警察制度，或将一些恶性排污行为（如故意偷排、直排含重金属污染物等）列为投毒罪，遏制严重恶性排污行为。

2.3 加强相关机制建设

2.3.1 建立完善领导干部环保政绩考核制度。加大党政干部政绩考核指标体系中环保指标的权重，实行环境责任追究制。将领导干部环保政绩作为评价干部政绩、评定年度考核等级、实行奖惩和干部晋升提拔的依据之一。

2.3.2 建立起有效的环保部门统一监督管理与分部门监督管理相结合的机制。一是实行相关部门环境保护“一岗双责”，对查处环境违法有法不依执法不严的行为实行环境责任追究制。二是建立环保行政审批协调机制。如对未经环保审批或环保审批未通过的工业建设项目，工商部门不予登记和核发工商营业执照，金融部门不予贷款，国土部门不予批准用地，供电部门不予供电；三是建立环境联合执法制度保障机制。建立联席会议制度，通报联席会议工作部署的落实情况，分析在打击环境违法犯罪活动中出现的新情况、新问题，研究重大案件、提出解决方案，部署联合打击环境违法行为。环保部门与其他部门应建立起各尽其责、齐抓共管环保工作的协作配合关系，各部门既要坚持原则，又要树立大局观念，主动协调、相互沟通、搞好服务，这样就能把各个部门充分发动起来，形成合力。

2.4 提高环保部门的执法能力，强化环保部门的执法权力。

环境执法队伍要不断加强能力建设，提高环境执法水平和能力。加强环境执法队伍标准化、规范化建设，按标准化建设要求增加人员数量和提高人员素质，配齐物质装备，提升监察队伍的规格，严格执法文明执法，保证执法的权威性、严肃性。实行政务公开，加强社会监督，及时公开环境违法重点案件的查处情况，加强环境执法的公众参与媒体监督。建设一支精干、高效、廉洁、文明的环境执法队伍。

[1]汪劲.环保法治三十年--我们成功了吗[J].北京大学出版社，2011(8)．

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[3]韩伟.我国环境资源立法存在的问题及其完善对策[J].山东财政学院学报,2009(1)