对现阶段食品安全监管体制的思考

李海燕

河南省濮阳市卫生监督局，河南濮阳 457000

《食品安全法》的颁布和实施，扩大了食品安全监管队伍，壮大了食品安全的监管力量，在一定程度上遏制了食品安全领域违法事件发生的势头。但是由于现行法律实行分段监管，不可避免地出现了部分食品安全领域的监管空白，部门之间的利益纷争，工作之间的推诿扯皮。本文通过对食品监管的现状分析，为今后的食品安全监管运行模式的调整提供依据。

1 监管模式

食品安全涉及到从农田到餐桌的整个过程，这个过程的每一个环节出现问题，都可导致食源性疾病，甚至食物中毒的发生，危急人民群众的身体健康和生命安全。根据《食品安全法》的规定，现阶段我国实行的是以部门分段监管为主，品种监管为辅的监督管理模式，即《食品安全法》授权政府的农业、工商管理、质量监督、食品药品、卫生、海关以及公安等多部门，针对食品生产和流通的不同环节，各自按照法律赋予的职责实施食品安全监管。

2 利弊分析

与《食品卫生法》实施时期相比，这种监管体制，壮大了食品安全监管的队伍和力量，明确了政府职能部门对食品安全的主要监管职责，全面提升了政府对食品安全综合监管能力。另一方面，《食品安全法》虽然规定了政府各职能部门的分工，力求实现食品的生产、销售、消费等各个环节的有效监管，但是实施过程中，在具体工作上仍有职能部门履职不能覆盖的地方，而无法实现监管的无缝隙衔接和全覆盖，往往出现食品安全某领域的监管缺失[1]。

2.1 几个特殊领域的食品安全监管

随着社会的不断进步，各个行业的服务职能愈加健全和完善，出现了服务功能的多样化，如部分宾馆、旅店房间内增设冰箱，放置了啤酒、饮料、火腿肠等方便食品，根据实际消费情况退房时结账；超市内设置了现场制作即食食品如凉拌菜、卤面、油饼甚至烹调热菜的加工场所等。鉴于宾馆房间供应食品行为的隐蔽性，食品安全基本无人监管，更谈不上办理相关证件；超市内设置的即食食品加工部，食品制作的所有环节形式上与餐饮服务行为完全一样，但由于没有就餐场所，所以食品药品监督部门，往往也不会按照餐饮服务去监督管理，工商部门目前由于缺乏相应的行业标准和要求，监督效果大打折扣。

2.2 食品生产加工小作坊和食品摊贩的监管

《食品安全法》颁布后，食品生产加工小作坊和食品摊贩的监管一直是各地政府食品安全监管的重点和难点，由于食品安全的分段监管，造成各职能部门在该食品监管领域职责不清，任务不明，推诿扯皮的事件时有发生。虽然《食品安全法》第二十九条第三款规定：食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。但是各地对此领域立法进展不一，河南省2012年9月1日才正式施行《河南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》，对该领域的食品安全监管职责才做出进一步说明，但仍有不尽人意之处，如本办法把食品摊贩定义为：包括流通类食品摊贩和餐饮类食品摊贩。流通类食品摊贩，是指无固定店铺，在批准的地点和规定的时间内销售预包装食品或者散装食品的经营者。餐饮类食品摊贩，是指无固定店铺，在批准的地点和规定的时间内以烹饪等方式现做现卖直接入口食品，提供餐饮服务的经营者。那么对于炸油条、现场加工杯装豆浆、绿豆粥的经营者，他们现场制作销售，不提供就餐场所和设施服务，对此究竟应该由谁来管；在门店内烙饼、炸油条，甚至现场制售豆浆、稀饭，但不提供就餐场所的经营行为，又应该由哪个部门负责。由于食品加工是一个复杂的过程，一个市场或一个摊位群，加工工艺相似的经营行为，由于法律法规的原因，导致由不同的监管部门来管理，不仅显得混乱，而且也让从业者无所适从，弄不清究竟该办什么样的证件，找哪个部门办理。

2.3 风险评估

《中华人民共和国食品安全法实施条例》将食品安全风险评估定义为：指对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害对人体健康可能造成的不良影响所进行的科学评估，包括危害识别、危害特征描述、暴露评估、风险特征描述等。它是一个科学的过程，是一个科学性质的活动，是由医学、营养学、流行病学、食品工业等相关专业的科学家共同开展的工作，它贯穿于食品的种植养殖、生产、加工、运输、销售、烹调等各个环节。风险评估的作用是为了确认危害的严重性和发生的可能性，以便政府机构在综合分析判断各利益相关方面的利弊后决定采取何种措施，把风险控制在人类可以接受的范围内[2]。卫生部门在风险评估中，既是法定部门，应该起到主要的关键性作用。但是，由于食品安全的分段监管，各监管部门分别掌握着食品生产经营链条的某个阶段或某个环节的监督情况和监督资料。又因部门间缺乏有效的沟通，各部门掌握的有关信息仅限于本部门内部享用，难以发挥最大效益。卫生部门只能从宏观角度去进行食品安全危害风险评估，对食品生产加工各个阶段，各个环节的危害分析关键控制点缺乏深入了解和认识，对不合格检测数据的成因，不能科学地推断，影响食品安全风险评估的效果。

2.4 综合协调及重大食品安全事故

《食品安全法》第四条对食品安全监管各部门的职责进行了界定，确定国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全信息公布，组织查处食品安全重大事故。但是通过几年的实践表明，效果并不理想，卫生部门作为政府行政部门之一，很难协调与政府其他食品安全监管部门的关系，在组织查处重大食品安全事故方面更是力不从心[3]。根据2010年2月6日《国务院关于设立国务院食品安全委员会的通知》，国务院设立了食品安全委员会办公室，具体承担委员会的日常工作。主要职责包括：食品安全综合协调，监督、指导、协调重大食品安全事故处置及责任调查处理工作等。各级政府也相继成立相应机构，组织协调当地的食品安全工作[4]。虽然在一定程度上改善综合协调不畅，组织查处不力等状况，但仍存在以下问题：少数领导对食品安全重视不够，对改革有等待观望的现象，食品安全监管力量整体不足，资源配置越往基层越薄弱，农村地区和基层监督队伍力量匮乏。由于食品安全涉及的部门较多，即使有政府协调，效率也较低下。政府要想了解食品安全整体监管状况，还须对各职能部门上报的材料进行综合分析。一旦发生重大食品安全事故时，各单位均站在自己部门的立场上开展工作，甚至为保护自身利益，相互推诿责任，难以保证调查处理的公正。

3 思考和建议

3.1 完善食品安全机制体制

尽管《食品安全法》实施后我国食品安全监管力量得到很大加强，但是监管能力及手段不足的状况仍然存在，由此可见，应进一步加强政府对食品安全的统一领导，完善各级政府食品安全委员会及办公室的工作机制。建立并不断完善各级政府的食品安全监管部门的议事机制、食品安全信息通报（发布）机制、重大食品安全事故应急处置机制、食品安全风险监测、评估及预警机制等综合协调机制和相关配套制度，为政府的风险管理，提供坚实的技术支持。制定出台食品安全责任追究制度，建立考核机制，把食品安全纳入镇街区政府和监管部门社会经济发展目标进行考核奖惩，明确任务，落实责任，一级抓一级，层层抓落实，加大食品安全监管力度。

3.2 创新食品安全监管模式

总结我国食品安全监管的经验，借鉴其他国家食品安全监管模式，进一步明确各部门的监管职责，将分散的各部门的监管职能科学归类，合理归属，形成不交叉、不重复、不漏管、协调一致、高效有力的监管体系。从田头到餐桌以一个部门监管为主，其他部门协同检查、联合监管，形成既独立分工，又相互合作的体系。努力做好综合执法、联合执法，解决多头执法带来的弊端，切实提高执法水平。近年来的实践表明，不论是职能向纵深拓展的上海模式，还是分级管理体制的深圳、广东模式，其主要方向是对多个部门进行合理整合，实现由一个部门为主对食品生产经营、消费链条的全程安全监管。

3.3 合理配置食品安全监管资源

加强食品安全监管执法队伍建设，已成为提升食品安全监管整体水平的当务之急。大力加强基层执法队伍建设，增加县区级执法人员编制，尽快充实一线执法人员，优化执法人员年龄结构和专业结构，定期开展业务培训，提高执法人员业务水平和执法能力。开展食品安全基层综合监管试点，推动食品安全工作重心下移，落实乡镇街道食品安全管理责任，大力推进基层协管员队伍建设，构建起覆盖乡村社区的食品安全协管网络，着力消除监管空白、边界不清的问题。加大对食品安全的财政投入，保障执法经费，改善执法装备。进一步健全完善食品安全监测体系，采取有效措施，整合现有检测资源，合理配置检测设备，建立完善信息平台，实现信息互通、资源共享。建立区域性食品安全检测中心，确保抽样检测的科学性和权威性[5]。

[1] 雷苏文，唐小哲，侯培森，等.对当前我国食品安全工作的几点思考[J].中国公共卫生管理，2012，28（3）：348-350.

[2] 徐娇，邵兵.试论食品安全风险评估[J].中国卫生监督，2011，18（4）：342-350.

[3] 中华人民共和国卫生部.中华人民共和国食品安全法[S].2009.

[4] 中华人民共和国国务院.国务院关于设立国务院食品安全委员会的通知[S].2010.

[5] 蒋雪凤，严建跃.杭州市食品安全监管存在的问题及对策[J].中国公共卫生管理，2012，28（4）：424-425.