对加快应急管理体系科学化建设的思考

汤筑强

(贵州省气象局，贵州 贵阳 550002)

1 引言

应急管理，是以突发事件为对象，探询事件发生发展规律并系统防范和应对的一门科学［1］，是多方位、全过程的。应急管理中的突发事件，按国家《突发事件应对法》规定，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类型，本文将以自然灾害为例重点进行分析。

近现代以来，人口的快速增长，人类对自然的无序获取，使得自然生态系统承载负担过重;化石燃料的大量排放，温室气体的增加，导致气候变暖，极端天气气候事件呈增多趋势;经济快速发展，人口及财产聚集度增加，使得自然灾害及其衍生、次生灾害复杂程度、危害程度进一步加重。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，呈现出灾害种类多、分布地域广、出现频率高、影响损失大等特征。

以人为本，珍爱生命，关心人民福祉，已是当今中国的普遍共识，尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念［2］，在人们心中打下深深烙印，随着科学发展观全面深入贯彻落实，“五位一体”的总布局建设加快推进，建设美丽中国，实现中国梦成为人民的美好追求和自觉行动。为此，不断加快应急管理体系科学化建设，全面提高应急能力，已成为全面建成小康社会，实现社会主义现代化的一项不可或缺的重要工作任务，必须抓紧抓好。

2 国内外现状

2.1 国内情况

在2003年“非典”之后，党中央、国务院坚持以制定修订应急预案为抓手，以建立健全应急体制为基础，以建立健全应急机制为关键，以建立健全应急法制为保障，大力加强以“一案三制”为核心的应急管理体系建设。形成了以《国家突发事件总体应急预案》为牵引，一百多个国家专项和部门应急预案以及全国各省、市、县、各部门、各单位的240 多万件各地各级各类预案为支撑的“横向到边、纵向到底”的应急预案体系，涵盖了常见的各类突发事件;建立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制，设立了涵盖中央与地方两个层面，上下统一、层级分明、职责明确的应急管理机构;基本形成了“统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效”的应急机制，2007年颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》以及70 多部相关单行法律和行政法规［1，3］。“一案三制”的应急管理体系在各种突发公共事件特别是自然灾害应对过程中发挥了极大作用。经历了2008年汶川特大地震和一系列自然灾害等突发事件后，各地各部门在总结经验教训基础上，又修改补充了各项应急预案，指导性、可操作性得到加强，使之趋于完善。同时，相关学术研究不断深入，许多科技方法和实践经验得到采纳，总体呈现良好发展态势。

2.2 国外情况

笔者2010年初在美国学习时，感触较深。美国的应急工作，最初出发点是从军事考虑，应对核威胁。在经历“911”恐怖袭击和“卡特林娜”飓风危害之后，痛定思痛，下大力加强了应急管理理论和实践体系建设，抓出明显成效。美国的自然灾害和各种突发事件多发易发，灾害和事件的救助处置是由下而上的，即社区(企业)—郡—州—联邦，因此每个州都有综合应急处置的专门机构，有人有责有权，其主要职责任务就是在灾害及各类突发事件发生时，迅速召集有关联的成员部门(单位)代表快速集中到指挥中心，共同协调各相关部门、企业、社区进行救灾救援，研究判断事件危害程度，提请州政府宣布进入紧急状态，直至建议州政府向联邦政府求援;联邦政府由联邦紧急情况管理署(Federal Emergency Management Agency，简称FEMA)进行全面协调。美国的应急处置机构是实实在在的，有形有物，权责明确，在预案制作上反映出理念清晰，系统周密，科学实用，充分预设各种可能状况，都有具体行动对策;部门社会公众法治意识强，因此，预案有很强约束力，在预案各环节具体执行过程中协调配合有力有效。

英国政府负责应对全国性重点突发事件，首相是最高负责人，设立内阁应变小组机制和国民紧急事务委员会，发挥应急管理决策和协调作用，并有内阁办公室紧急事务秘书处，承担应急办事机构职能，强化了突发事件应对的统一指挥和协同配合，特别是“金、银、铜”三级处置方式效果直接、明显［1］。

俄罗斯紧急状态部发挥应急中枢作用，拥有强有力的应急指挥系统，其主要任务是在发生自然灾害和重大生产事故时实施救援，是国家专业化的救援救灾机构，它拥有在必要时调用本地资源和国家协调的权力，甚至可通过总理办公室请求获得国防部或内务部队的支持。设有“国家危机情况管理中心”，统一信息来源和全国危机情况预防和应对体系，在发生紧急情况时增强政府各部门间的协作，同时还可以使民众及时了解有关灾害和事故的信息，并在各个地区设立分支机构。这是一个智能型的救灾指挥中心，采用了许多高科技手段，对自然灾害和突发事件进行预测预报和组织救援［4］。

3 问题与思考建议

3.1 问题思考

人类社会总是在不断遇到挑战、不断反思、不断总结规律、不断积累经验的过程中发展前进的。回顾我国应急管理体系建设与实践，发展较快，成绩显著，极大地保护了人民生命安全以及减少了国家和群众的财产损失。

为了进一步做好这项工作，特别是借鉴国际上一些国家做得较好的经验，经过思考分析，我国应急管理体系仍有值得改进之处。主要有:

①应急预案尤其是专项应急预案的权威性、指导性、可操作性还显不足，表现为:对于突发事件的突发性、复杂性，自然灾害衍生复合等问题，没有充足的估计准备，相当一部分预案还停留在形式上，仅为“静”态，没有“动”感，具体战术性行动方案缺失，事件发生后的指挥指导协调问题，事件来临时怎么做?做什么?等问题，只能依靠前线领导的智慧和能力来临阵决断，科学性支撑和制度性程序保障不够。

②应急机制上存在部门职责交叉、功能不清、主体单一、部门分割、效率不高、条块分治、相互独立、责任不明以及发展不平衡等问题，表现为:协调联动不足、信息沟通不畅，应急资源无法合理配置，必然制约和影响应急处置效果。

③科技支撑不够，应急工作强调预防为主，对突发事件的规律性要有清晰把握，然而这方面许多基础功课还没有彻底完成，表现为应急多处于被动应付，对自然灾害发生发展规律和灾害影响的研究以及开展较为详细的风险普查与评估有待进一步加强，监测预警工作仍需完善。

④社会防范和减轻自然灾害意识不强，科学防范和从容应对仍需有许多工作要做，表现为:社会参与程度不同，部分人员自我防范、自我救援能力较弱，增加了伤亡和损失风险。

3.2 对策建议

应急管理体系科学化建设，就是要认识把握事件发生发展变化规律，归纳凝练应对处置(响应)规律(经验)并进行有机结合，充分运用科学理论和方法、现代化手段和工具、刚性有效措施以及扎实可靠保障、娴熟有序的行动，实现科学应急应对处置，包含建立健全科学的体制机制、完善系统科学的应急预案设计、安排科学合理的分工、开展科学有效的资源配置、实行科学高效的流程部署、实施及时准确的应急应对处置(响应)等建设内容。随着应急管理方面的相关研究不断发展，实践经验的积累，自然科学和飞速进展，特别是党的十八大报告要求:加强防灾减灾体系建设，提高气象、地质、地震灾害防御能力［2］，为深入探寻突发事件复杂机理性，找出规律特征的研究创造了新机遇，同时行政管理体制改革的推进，理顺机制、强化服务，为进一步完善应急管理体系建设夯实了基础。为加快应急管理体系的科学化建设，针对上述问题分析思考，提出以下对策建议:

3.2.1 充实应急预案 强化应急预案的系统性和科学性。经过多年实践和发展，借助科技成果和实践积累，全面吸纳国外好的经验做法，与时俱进，尽快组织对应急预案进行系统性的全面“升级”，从根本上解决“照搬照抄”、“上下同粗”、“内容重复”、“空洞无物”等问题，首先要立足于实践，同时需要有理论支撑，在各项应急预案补充修订完善过程中，对重要环节都应专门开展严谨可靠的预研，并将成果转化为科学的设计，按照“统一领导、分类管理、分级负责”的原则要求，充实完善。按照有关法律要求，依法、科学完善预案，让预案体系层次更加分明，要素更加完备，核心更加突出，职责更加清楚，任务更加明确，行动更加可靠，流程更加优化，启动更加及时，响应更加客观，科学支撑更加稳固。

充实加强应急预案体系的指导性和可操作性。在现有基础上，借鉴国内外先进经验并总结教训，彻底解决为什么要做?做什么?怎样做?这些根本难题。

在预案修订中要着重把握预案是纲，要全面、宏观、原则，着重于目标的实现，侧重于战略层面，侧重于科学化理论概念层面指挥，要强化指导性和权威性，要解决组织指挥、协调配合、运转秩序、资源调度等问题，同时要依据理论的发展不断充实加强。

要增设制订与预案实施相配套的行动方案，充分体现行动方案是目，是对预案重点的释义展开，是预案实施的行动具体细化分解方案，是事前、事发、事中、事后全过程每一个行动环节的程序化规范，要聚焦、清晰、详实，行动方案要侧重于战术层面，侧重于流程化操作实际层面指导，要加强针对性和可操作性，要解决任务分工、实施环节、行动步骤等具体问题，同时要借助演练和实践检验不断充实完善。

只有这样，才能使预案和行动方案具备科学高效的分工，科学简洁的流程，切合实际的资源配置。要进一步规范机制，权责清晰、对应，实现配合主动、协调运转、规范运转、科学运转、高效运转。

经过系统化、科学化补充修改完善，才能使预案体系更加完备，能够真正达到可用、实用、好用、管用的目的。

3.2.2 完善体制机制 当前应急处置体制机制存在不足，改进完善显得尤其紧迫。如何实现责任明、意识强、职能清的要求，要做好下面几项工作:

①注重法治保障。《突发事件应对法》和各级、各部门相应制订了一整套较为完备的法制体系，应在普法宣传中作为一个重点高度重视并大力宣传，提高各部门、全社会依法办事的自觉性，知法、守法，依法办事、执法必严、违法必究;认真全面梳理现行应急机制以及应急响应具体作为中不依法、不合法的事项，切实整改，增强法律权威。

②注重改革手段。借助改革动力，按照形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的要求［5］。敢于冲破惯性思维和不合理的桎梏约束，切实解决职能交叉重叠、职责界限模糊、事权不配套、效率不高等问题，建立完善运行机制，充分发挥各方面的积极性，打破过去封闭的部门行政管理模式，构建部际联席会议制度、信息资源共享机制和应急响应联动机制［6］，真正形成使各级、各部门、各机构同级分类、属地为主、遵循预案、听从指挥、各司其责，主动配合、协调有序、信息互通、资源共享、合力增强，高效运转，良性互动、相互给力的、更加刚性的应急体制、机制。

③注重激励方式。无论常态还是非常态中，注重理论进展和实践经验的归纳、总结、提炼，建立激励机制，及时发现亮点，及时褒奖，给予扶持倾斜，着力培育、打造，树立典型，推广应用;对存在缺陷，尤其是推诿、扯皮的，各级政府要敢于及时责令纠正，直至处罚。

④重督导问责。加强在演练、执行等过程中的追踪问效督察督导，严格纪律，严查严管，特别要对有法不依、有章不循，或准备不足、不作为、乱作为的坚决给予问责，造成不良后果的要果断对有关责任主体(责任人)采取法律措施。

⑤重教育提高。突发事件的有效应对，是一个系统工程，事件的突发性、关联性、衍生性复杂多变，影响巨大，因此要通过法律知识教育、科学知识学习、实践知识积累、社会知识丰富来不断培养提高有关人员的职业素质;加强全局一盘棋、责任重于山、思想不懈怠、服务更主动等教育，科学制定并主动对接应急响应标准，全面提高各级指挥员、各行业各部门战斗员的大局意识、责任意识、协作意识、风险意识、公仆意识、科学意识。

3.2.3 强化科技创新 ①新技术、新方法应用。计算机技术、遥感遥测技术、通信技术，信息集成与分析技术，系统综合技术、工程技术等自然科学发展日新月异，管理学、社会学、心理学、人才学等社会科学快速发展，应急管理体系建设迫切需要引入先进经验、成熟技术，提高科技含量。明确制订时间表和路径图，切实加快监测网络系统、预测预警系统、信息系统、应急指挥系统及移动应急指挥系统、综合评估系统、集成分析系统、预警信息发布系统等应急管理体系的软硬件现代化建设步伐，同时要更加注重加强专业和兼职应急队伍建设，为可靠跟踪、及时研判、准确拿捏、果断决策、有效处置提供科技支撑，提高应急管理体系建设科学化水平。

②科技成果转换。为有效合理应对各种突发事件，人们付出极大代价，积累了大量实践经验、进行了不懈探索，涌现许多科研成果，要建立有效的转化激励机制，引导鼓励将人类社会一切知识积累、创新成果吸纳、消化，转化到应急管理体系建设与实践中，转化为科学应对突发事件的现实生产力，同时要注重发挥专家、学者科技特长优势，吸纳应用宝贵的智慧成果，提高综合应急效率。实现早发现、早预警、早处置。

③重大科技支撑。突发事件的发生、发展、演变，具有一定的内在机理和变化规律，针对应急管理体系建设过程中薄弱环节，凝练出科学课题。要尽快开展各种、各类突发事件机理、规律的科学研究、有效和快速处置突发事件的方法研究。在风险评估技术、灾害普查及评估推广技术、各种监测预警新技术应用、信息综合分析与快速传递技术、应急管理和预警发布平台建设、应急管理体制机制的高效联动、运转研究等方面加强政策支持，加大资金投入，加强科技创新，集聚人才资源，汇聚技术优势，有针对性地开展专门研究，逐一攻克、探明复杂机理、摸清变化规律，提出应对策略，完善现行体系，提高应急效益。

3.2.4 加强科普宣传和应急演练 加强科普宣传。建立宣传教育机制，明确宣传主体，责任落实到实体单位、到岗到人，加强应急管理知识进机关、进企业、进社区、进学校、进农村、进基层、进到每一群体的工作，将灾害危害性、规律特点、变化特征、应对方法、疏散路径、安全地域等向社会公众进行耐心细致全面的宣传普及，教育公众掌握科学防灾减灾、自我防护、有效避灾躲灾知识，提高风险判断意识，掌握自救、互救本领，激活社会活力，增强社会责任，推动社会各界积极参与管理，引导全社会广泛参与防灾减灾，有效改变灾害防御中强政府、弱社会的局面［6］。

加强应急演练，要在各级、各部门、各企业、各社区、各学校持之以恒地开展应急演练，使应急预案和具体行动方案每个细节为所有关联者所熟悉掌握。坚持以人为本，预防为主，从实战出发，普遍演练和预设演练相结合，适时组织开展综合大型演练，提高决策指挥能力;组织开展部门(企业)演练，提高应变支撑能力;组织开展社会公众参与演练，提高社会公民群测群防群避能力;组织单一灾种(单一事件)演练，检验提高处置应对能力;组织复合灾种(综合事件)演练，提高多部门协调协作保障能力。通过不断演练，提高社会公众躲避疏散、防范救助意识，检验锻炼各级指挥协调本领，反馈修订完善应急预案和行动方案，充实弥补应急管理的薄弱环节，形成政府主导、部门联动、共同协作、社会动员、全民参与、科学应对的有力、有序、高效的新局面。

［1］闪淳昌，薛澜主编. 应急管理概论—理论与实践［M］. 北京:高等教育出版社，2012.

［2］胡锦涛. 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗. 中国共产党第十八次全国代表大会报告.2012.11.

［3］全国干部培训教材编审指导委员会组织编写. 突发事件应急管理［M］. 北京:党建读物出版社，人民教育出版社，2011.7.

［4］经受大火考验的俄应急机制. http://www. gzgov. gov. cn/xxgk/yjgl/dxal/59066. shtml.

［5］中国共产党第十八届中央委员会第二次全体会议公报.2013.2.

［6］郑国光. 气象灾害如何防［J］. 求是，2013，05.