近期我国地下水管理重点工作的思考

赵 辉，高 磊，董四方

（水利部水资源管理中心，100053，北京）

地下水是水资源的重要组成部分。在我国，地下水因其分布广、水质好、不易被污染、调蓄能力强、供水保证程度高，已被广泛开发利用。超量开采是目前地下水开发利用中一个极为严重的问题，它形成了诸多负效应，对经济、社会、生态和环境带来许多不利的影响。地下水污染问题也非常严重，尤其是以城市及其周边地区最为突出。如何从地下水管理工作全局出发，构建起一个适合新时期需求的地下水管理工作框架体系，使地下水资源得到合理开发、科学管理，防止超量开采和水质的污染，使有限的地下水资源发挥最佳的经济效益和社会效益，为全面建成小康社会服务，是当前水资源管理中的一项重要任务。

一、地下水开发利用面临的问题

1.全国地下水超采严重

从20世纪80年代初至90年代末，全国以城市和农村井灌区为中心形成的地下水超采区数量已从56个发展到164个，多年平均地下水年超采量71.36亿 m3，超采区总面积达19万km2，全国240个大型、特大型地下水水源地中，有53个处于超采状态，超采量逐年增加。全国有24个省（自治区、直辖市）存在地下水超采问题，其中河北省超采面积最大，达66 973 km2，占全省平原区面积的91.6%。北方各流域片地下水超采问题较严重，其中海滦河片问题最为严重，超采区面积87 796 km2，占全国超采区总面积的48.2%。

2.地下水资源量衰减和水质恶化威胁城乡供水安全

地下水在全国的供水中起着极为重要的作用。2010年全国地下水供水量1 108.05亿m3，占总供水量的18.4%，河北、北京、河南、山西4个省（直辖市）地下水供水量占总供水量的50%以上。不少城市由于长期过量开采地下水，引起了地下水水位的持续下降，造成了开采井单位出水量锐减甚至报废，含水层被疏干，地下水资源面临枯竭，给供水安全带来了严重影响。在水质方面，地下水水质恶化，平原区约有54%的地下水不符合生活用水水质标准，地下水重污染区主要分布在城镇周围、排污河流两岸地带，全国不少地区仍以污染后的地下水为供水水源。

3.地下水超采诱发了一系列生态和环境问题

地下水超采破坏了地下水及其赋存介质天然状态下固有的补给、径流和排泄之间的平衡关系，进而对原有的生态和环境产生了一系列的影响，诱发了地面沉降、地面塌陷、海（咸）水入侵、荒漠化、湿地萎缩等问题。2009年有关部门调查与监测结果显示，全国累计地面沉降量超过200 mm的地区达到7.9万km2，发生地面沉降的市超过50个。由于地下水不合理开发引发的海水入侵、荒漠化等问题的程度和范围也有进一步发展和扩大的趋势。

4.地下水开发利用面临新的问题

近年受全球气候变化影响，水资源南丰北缺的趋势更为凸显，主要江河实测径流量多呈下降趋势，北方地区水资源短缺形势不容乐观，遏制地下水超采任务艰巨。同时，由于疏干排水、地源热泵、矿泉水和地热水开发、地下水人工回灌等地下水利用新方式的规模不断扩大，市政建设、交通、矿产开发等领域的大型工程建设与地下水的关系越来越密切，引发了地下水水源地疏干、水质安全、工程安全和社会稳定等新的问题，地下水管理和保护任务更加繁重。

二、我国地下水管理工作现状分析

通过近60年的建设，我国在地下水管理制度方面，初步形成了以《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国环境保护法》等法律为基础，以《取水许可和水资源费征收管理条例》《中华人民共和国水污染防治法实施细则》《建设项目水资源论证管理办法》等法规和部门规章为补充，以《地下水质量标准》（GB/T 14848—1993）《饮用水水源保护区划分技术规范》《地下水超采区评价导则》（SL286—2003）等技术规范为指导，并辅以其他相关的地方性法规、政府规章及规范性文件的地下水管理保护政策法规与技术标准体系。但必须看到，我国地下水管理工作面临着可持续开发利用、饮水安全、粮食安全、生态环境保护等多重挑战，与当前落实最严格水资源管理制度的总体要求存在一定的差距。因此，今后一段时期地下水管理保护的制度化、规范化建设任务仍然十分艰巨。在对目前涉及地下水管理方面的法规、规章、技术规范收集整理和分析比较的基础上，笔者认为，我国当前的地下水管理中的短板主要表现在以下方面：

1.地下水立法和制度建设工作起步较晚，一些方面还存在制度空白

地下水与地表水既有共性，又在赋存、运移和更新方面有其独特的属性，因而要针对地下水的特点实施管理和保护。水法仅对水资源管理作出原则规定，对地下水管理和保护，还没有专门的法律或法规来规范。我国的地下水保护立法工作进度缓慢，可用于指导地下水管理实践的法规较少。自20世纪90年代初期开始，中央和地方颁布了一些涉及地下水管理保护方面的法规规章，但一直未针对地下水管理进行单独立法。从管理权限来看，水利部门在1998年机构改革后才承担较完整的地下水管理职能，这也导致许多地下水保护政策难以有效落实。目前在取水工程建设管理、地面沉降区地下水保护、海水入侵控制、地下水水源保护区划分与管理等方面，还存在管理制度上的空白，对于矿山开采、地源热泵等建设项目取用地下水的管理，远远滞后于管理工作的实际需求。

《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发 〔2012〕3号）强调，要明确地下水水位及开采量之间的相互关系，加强地下水取用水总量控制和水位控制，这是地下水管理保护工作的特色所在。地下水总量控制和水位控制制度在我国现有的法律法规中还没有具体的规定。因此，要全面落实国务院3号文件的要求，尽快出台有关地下水“双控”管理方面的制度和技术要求，强化我国地下水取水总量控制与水位控制管理，全面提升地下水管理和保护工作水平。

2.地下水超采区治理工作有待全面推进

地下水超采区治理，涉及地下水超采区评价、禁采和限采范围划分、地下水超采区治理方案编制以及跨省大型超采区治理试点和治理技术研究等诸多内容。目前，我国在超采区治理方面尚处于起步阶段，未形成统一规范的管理和技术体系。要确保今后超采区治理工作的顺利开展，必须建立一套科学合理的地下水超采区治理技术规范，对在超采区的取水许可审批、各级人民政府及相关部门的职责义务、监督管理机制落实以及各种违规行为的惩罚措施等进行界定，提出具体的管理要求和保障措施。同时，要规范省际取用地下水分配工作及保障措施，构建统一的跨省联合调度与治理机制。

3.地下水取水工程建设管理有待加强

全国地下水取水工程建设管理工作比较薄弱，大部分地区工程设计环节没有相关部门的审查过程，取水层位、封闭措施、钻孔布局随意性很大。工程施工企业缺乏资质要求，导致工程质量难以保证。工程验收环节缺乏明确的技术要求，没有建立清晰、完整的技术档案，影响了后续工程的运行管理和维修养护工作。大量的报废机井得不到妥善处理，一方面成为了地下水污染的重要诱因，另一方面又成为影响人民生命财产安全的隐患。规范地下水取水工程建设论证、审批工作流程，强化监督管理工作，应成为今后地下水开发利用管理的重中之重。

4.管理基础工作落后于水资源管理工作需求

目前全国地下水监测设施严重不足，站网布局不尽合理，监测及传输手段落后，水文地质基础资料严重匮乏，大部分地区几乎没有深层地下水的监测数据，严重制约了地下水管理保护工作的开展，严重影响了抗旱等情况下地下水应急供水水源建设。对水量的监测比例很低，超过地下水总利用量60%以上的农业用水基本没有进行计量。用水监管不到位，致使地下水保护工作缺乏有效的监管手段，难以对地下水开发利用、污染防治等实施有效的监控以及对人类活动的影响后评估。

全国地下水管理最大的障碍之一是没有足够的、可靠的、可以共享的基础数据。设计和调整投资政策和管理措施，支持和鼓励地下水基础数据采集、积累和共享，是加强地下水管理的当务之急。地下水管理工作的规程、要求等，除江苏等部分省出台了地方文件，全国还没有明确的规定和要求，地下水管理规范化建设还没起步。水利部门缺少专业人才，基层地下水管理几乎没有专业人员，亟需地下水管理基础知识的普及和培训。

总之，我国当前的地下水管理机制还存在一定的缺陷，不能有效解决地下水开发利用过程中出现的问题，从而影响到地下水的可持续利用，并制约着经济社会发展。为此，要尽快明确我国今后地下水管理工作的重心和方向，建立与地下水保护相适应的监控体系和管理平台，为实施严格的地下水管理和保护制度奠定基础。

三、关于近期工作思路与重点的建议

1.工作思路

严格地下水管理和保护的主要工作思路是：认真贯彻落实科学发展观和可持续发展的治水思路，尊重自然规律和社会发展规律，以服务国家发展大局和改善民生为最终目标，以地下水资源的严格控制开发、强化治理保护、全面涵养修复为重点，以地下水超采区管理、水源地保护区管理为平台，以取水许可、凿井管理、取水总量控制和水位控制、工程规划审批、回灌补源等为手段，以地下水资源管理和保护制度建设、政策法规建设和能力建设为保障，加强各部门协调，建立严格的地下水管理绩效考核和评估制度，把节水、补源、替代水源建设与控制地下水开采有机结合，坚持预防为主，防治结合，建立及时有效的监督管理体系，全面提升水行政主管部门的地下水资源管理和保护能力，以水资源的可持续利用支撑经济社会可持续发展。

2.重点工作

（1）地下水取用水总量控制和水位控制“双控”制度建设

按照2011年中央1号文件和国务院3号文件要求，抓紧确立地下水开发利用红线，建立覆盖流域、省、市、县的取用水总量控制指标体系。地下水取水总量控制指标的确定，要充分考虑水资源承载能力，地下水严重超采的地区，除生活用水外，不得新增总量指标。同时，结合各地管理工作实际，组织开展地下水水位控制指标制定工作，逐步对地下水实行水量、水位“双控”管理，要将地下水水位控制管理纳入水资源管理责任和考核体系。

（2）推进地下水超采治理

各省、自治区、直辖市人民政府要在完成地下水超采区评价基础上，尽快核定并公布地下水禁采和限采范围。抓紧编制并实施全国地下水利用与保护规划以及南水北调东中线受水区、地面沉降区、海水入侵区地下水压采方案，逐步削减开采量。“十二五”期间，要利用南水北调东、中线等水资源配置工程竣工的有利时机，以黄淮海地区、杭嘉湖地区、汾渭盆地等主要超采区为重点，合理配置地表水、地下水和外调水源，推进地下水压采工作。

（3）严格地下水开发利用管理

落实实施最严格水资源管理制度要求，严把建设项目水资源论证和取水许可关，严格地下水管理，防止出现新的超采区，遏制地下水超采扩大趋势。对于“东北四省区节水增粮行动”等重点项目，要充分考虑当地地下水资源承载力，严禁在地下水超采区安排新的建设项目。要严格凿井审批管理，实行对凿井施工的全过程监管，要将取水工程报废纳入监管范畴，防止地下水污染。结合水利普查，抓紧建立地下水取水工程登记管理制度。依法规范机井建设审批管理，限期关闭在城市公共供水管网覆盖范围内的自备水井。

（4）量质并重预防为主，全面加强地下水保护

加强饮用水水源保护监督管理。切实履行水资源保护职责，做好水源地保护区划分、水量开采控制、地下水动态监测等监管职责，建立健全水源地风险管理和信息报告制度。制定含水层水质保护政策，健全水质监测网络，会同有关部门共同做好地下水保护和污染预防工作。要充分考虑生态脆弱区、海水入侵易发区、地面沉降易发区等区域的生态保护需求，合理调控地下水开发规模，强化地下水水位控制管理，维持地下水合理水位。加强采矿、市政、交通等工程建设活动监督管理，完善监管政策和手段，防止工程建设活动对地下水的破坏。

（5）抓紧完善地下水政策法规与技术体系

目前，水利部正组织开展《地下水管理条例》立法工作，组织制定国家地下水资源管理政策与技术体系建设框架。在加快《条例》立法工作的同时，要从地下水资源评价规划、开发利用、地下水保护、监督管理等多个方面，开展部门规章、规范性文件和技术要求的起草和制订工作，力争通过五到十年的努力，基本建立国家地下水管理政策技术体系。

（6）加强地下水管理能力建设

一是抓紧完善地下水监测站网。水利部正会同国土资源部联合开展国家地下水监测工程项目建设，计划在未来3年，新建、修复地下水监测站点20 135个，形成完整统一的国家级地下水监测站网络。各省区要根据各自管理工作需要，抓紧完善省级地下水监测站网，满足地下水监督管理需要。二是加强地下水取水计量监督管理。今后，新建、改建和扩建建设项目，必须安装符合水行政主管部门规定的用水计量设施，这些设施要满足信息化和现代化管理要求。要抓紧对现有地下水取水计量设施的升级改造。三是建立完善水资源管理责任和考核制度。要将地下水取水总量控制、水位控制和地下水超采治理纳入水资源管理责任和考核内容，实行行政首长负责制，强化考核监督。四是加强地下水管理基础工作和队伍建设。要加大对地下水调查评价、规划等基础工作的投入，加强地下水管理业务培训，积极引进专业人才，努力提高管理队伍的业务素质。同时，要加强部门间协作和配合，要充分利用国土部门水文地质勘查技术力量，做好地下水有关技术工作。

四、结 语

我国地下水管理与保护工作已取得一定成效。针对当前存在的问题，从最严格水资源管理制度建设要求出发，提出了今后一个时期地下水管理工作的指导思想和目标任务，地下水管理与保护工作要从制度建设、能力建设、基础设施建设几方面，从水量管理、水质保护和生态治理与恢复不同角度，通过加强地下水立法和实施最严格的水资源管理制度，全面提高地下水管理工作水平，从国家可持续发展的战略高度，进一步加大地下水保护和管理的工作力度，实现地下水资源可持续利用。

[1]中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定[J].中国水利，2011（4）.

[2]国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见[J].中国水利，2012（7）.

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[4]全国地面沉降防治规划（2011—2011），国土资源部 水利部关于印发全国地面沉降发治规划的通知 （国土资发〔2012〕43 号）.

[5]夏军.我国水资源管理与水系统科学发展的机遇与挑战[J].沈阳农业大学学报（社会科学版），2011（4）.

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[11]水利部水资源司，南京水利科学研究院.21世纪初期中国地下水资源开发利用[R].2004.