中国公务员制度研究：历程回顾、前沿问题与未来展望＊

胡 威

公务员是各国治国理政的核心主体。我国古代先贤曾说过：“治国之道，务在举贤；为政之道，首在择人。”美国著名公共管理学者莫石也指出：“高效率的公务员队伍是必要的”，“对我们的社会、经济、政策的性质和发展具有重大影响”。［1］在中国迅速现代化发展的过程中，建立什么样的公务员制度是一个重要课题，相关的研究也成为学界关注的热点。

一、中国公务员制度研究的发展历程

对中国公务员制度的思考始于邓小平。“在《邓小平文选》一至三卷的222篇文章、讲话、谈话中，专门论述干部人事制度改革和人事人才方面的就有48篇。”［2］邓小平的高度重视使得一直强调保密性的干部人事工作成为改革开放之初便被学者触及的领域。这一时期研究的重点是对国外比较成熟的公务员制度的介绍和借鉴；同时，学者们也表达了对我国建立公务员制度的设想和分析，为以后的研究打下了良好的基础。

1993年国家颁布实施了 《国家公务员暂行条例》，中国特色公务员制度正式确立。这一时期，学者们主要从政治学、行政学的视角出发，在借鉴西方公务员制度的基础上，分别从官僚体制、领导理论、行政伦理、机构改革、政府绩效等方面对公务员制度及内生的各项职能进行了阐释。特别是随着西方新公共管理运动兴起而开展的公务员制度改革，我国学者也回应性地进行了内容丰富的理性思考。

《中华人民共和国公务员法》于2006年正式实施，开启了中国公务员管理的法制化时期，掀起了学者研究的新高潮。除了继续推进上一阶段的相关研究之外，这一时期的最大突破便是有管理学和心理学背景的学者加入。多学科的视角促使研究理念从传统人事管理向公共部门人力资源管理转变；研究方法也不再局限于文献研究、比较研究等定性研究，出现了以数据为基础的定量研究。

二、中国公务员制度研究的前沿问题

学界的研究对公务员制度的实践进行了积极的回应。但随着环境的不断变化，中国特色公务员制度也面临诸多亟待解决的前沿问题。

（一）公务员分类制度：品位分类如何向职位分类过渡

分类制度 “是人事行政工作的基础”［3］。我国最早采用的是以 “人”为中心、依据公务员的个人条件进行管理的品位分类方式。《中华人民共和国公务员法》以法律形式明确规定我国采取职位分类制度，开始了从品位分类向职位分类的过渡。实践中，也呈现出以 “事”为中心的职位分类的基本特点。

但我国公务员的职位分类还处于初级阶段，目前的实践更多地是基于解决 “晋升台阶少、工资待遇低”等实际问题开展的，还没有把分类制度上升到公务员管理基础的高度。相关的研究也显露出对这一问题的重视不够，不仅研究数量上与对公务员其他职能的研究相比严重缺乏，而且在内容上也更多的是对国外分类制度的描述和对我国现存问题的概括性分析，虽然也有少数学者关注我国公务员分类制度的有效设计［4］，但鲜有针对基本问题的探讨，如范围界定、职数比例、晋升通道、工资差别等。研究的滞后制约了分类改革的发展，正如公务员相关立法的参与者回忆说：建立公务员制度之后再回头看，我个人认为，其主要缺点是分类管理的想法不清晰，分类之后形成什么样的制度、体系不明确。［5］因此，如何对职位分类制度进行设计使其成为公务员管理的有效依据，如何既能体现职位分类的科学性，又能与现有体系有效衔接以保证平稳过渡，还值得学界不断探讨。

（二）公务员录用制度：封闭体系如何向开放体系转变

从统分调配向考试录用制度的转变，是中国公务员制度规范化管理的重要标志。“对于如何录用到优秀人才，发达国家分为两种基本类型”［6］：一种是基于职业体系。在这种体系下，公务员的封闭性较强，通常只从应届大学毕业生或处于职业生涯早期的年轻人中招录，职业的稳定程度也非常高，如日本。另一种是基于职位体系。这种体系以职位的专业化为基础，外部人员可以依据其专业能力在职业生涯的任何阶段进入或离开公务员队伍，系统开放性程度较高，如美国。

我国公务员录用制度的实践是 “基于职业的管理体系”。但应当看到，从封闭向基于专业化的开放体系转变是发展的趋势。随着社会的发展，科学技术高度发达，社会组织日益复杂，对公务员专业化程度的要求也必然提高。［7］目前，学术界对公务员录用制度的研究主要集中在两个方面：一是对以美国为代表的发达国家公务员录用制度的介绍；二是在中国公务员录用制度现存问题的基础上，重点聚焦于考试录用中笔试、面试的有效性研究。而从专业化发展方向研究录用制度的文献非常少，仅有蓝志勇、谭功荣等学者关注过这一问题［8］，这与西方已经形成比较权威文献的现象形成鲜明的对比［9］。因此，怎样建立专业人员在公务员队伍中的准入和准出机制，成功吸引最优秀的专业人才为社会公共部门服务，是中国公共管理工作者，特别是公共人力资源管理工作者需要面对的一个课题。［10］

（三）公务员晋升制度：民主与科学如何保障

随着 “十年动乱”结束后干部选任制度的恢复，大批老干部回到工作岗位，但随之而来的委任制弊端也显现出来。从1980年开始，领导干部的晋升制度进入探索时期。针对 “优秀人才难以脱颖而出、选任干部中的不正之风难以有效遏制”两个主要问题，进行了 “以扩大民主为主要指向的规范化、制度化改革”和 “以公开选拔、增加考试环节为主要特征的科学化、制度化改革”。［11］经过多年的实践，以公开选拔、竞争上岗等方式开展的竞争性选拔逐步发展，但在选拔的民主性和科学性方面也暴露出一些问题。

针对这一应用性很强的领域，学者们开展了内容丰富的研究。如怎样通过科学的方法与技术将合适的人甄选出来；怎样贯彻公平、公正、民主的选人理念；怎样解决由公选引发的越级升迁或功利性导向等。特别是关注到竞争性选拔方式的顶层设计兼具民主与科学功能，而且 “这两种价值诉求之间还存在着一定程度的紧张关系”［12］，学者们指出，只有关注 “民主政治与科学管理的不同看法和各自诉求”，加强“价值理性与工具理性的对话与博弈”，才能推动研究和实践的不断发展。［13］

（四）公务员绩效考核：过程与结果如何统一

如何 “消弭政策目标 （战略、前景）与实际结果 （绩效、产出）之间的差异”［14］，是公务员管理的一项严肃议题。从这一视角审视，绩效考核的重要意义突显出来。

公务员绩效考核的一个核心问题便是如何将过程导向与结果导向有效地统一起来。20世纪90年代以来，我国 “逐渐形成了以经济增长为政府主要甚至首要职能的发展型政府”［15］，对公务员的考核也沿袭结果导向，但片面追求结果特别是经济结果导致社会问题频出，因此，从中央到地方都在积极探索体现科学发展观和正确政绩观的考核方法。［16］

公务员绩效考核也成为学者关注的焦点问题，自2002年以来，相关研究的数量大幅增加并持续增长。就绩效考核过程与结果方面的研究而言，学者们首先对这种考核方式及存在的问题进行了描述［17］；其次，从概念上厘清绩效不仅仅指结果，也是 “与组织或组织单元的目标相互关联的一组行为”［18］，而政府绩效除了经济的发展外，贫困、道德、教育、文化、治安、社会公平、社会保障等方面都是其努力的目标［19］，这为过程考核奠定了理论基础；最后，随着平衡计分卡这一绩效管理工具的兴起，学者们对如何通过科学的指标体系设计协调过程与结果的关系，进行了探索性的尝试。［20］这些研究旨在通过过程与结果相统一的考核，推动我国公务员考核制度逐步向正规化、科学化的方向发展。

（五）公务员工资管理：公平与效率如何兼顾

“工资政策与项目是意义重大同时又充满问题的管理工具”［21］，由于工资与每个人的切身利益相关，而且对人的影响 “不仅仅是经济上的，还同样表现在社会和心理上”［22］，因此，公务员工资具有高度敏感性，一直是公务员群体和社会公众的关注焦点。

公务员工资制度应是在公平的基础上体现效率。公平性一方面体现在组织内部各职位之间，如何通过科学的职位评价得出不同职位的价值进而依据其价值支付职位工资，如何通过科学的绩效考核得出其贡献进而支付绩效奖金；另一方面体现在组织内外部从事相同相近工作的工资水平差异上。效率性即在公平的基础上发挥工资对员工的激励作用，最终提升工作绩效。然而，我国工资制度的实际运行在公平和效率方面还存在很多问题。

围绕公务员工资的争论已持续多年，但由于我国公务员工资制度具有封闭性的特点，长期以来，理论界对这一问题的涉猎相对较少。随着《中华人民共和国公务员法》颁布后新一轮工资改革的开始，相关研究也逐渐增多，学者们从公平和效率两个视角对上述问题进行了阐述。研究指出，公务员工资水平之所以出现 “公务员不满意，社会公众不满意”的两难境地，甚至演化成为 “带有情绪化色彩的无序争论”［23］，主要是因为存在薪酬信息失真、薪酬差别失据、定薪主体失衡等问题，而深层次的原因在于它是孤立于市场分配体系之外的。［24］因此，有学者提出，科学的工资体系应充分考虑工资水平的影响因素，在公平的基础上，通过阳光工资、绩效工资、定期增资等机制发挥薪酬的激励作用。只有兼顾效率和公平原则，才能实现公务员工资制度的长久稳定。［25］

（六）公务员道德机制建设：自律与他律如何融合

“公共行政人员的道德自觉和行政伦理，直接决定了公共利益的实现与否”［26］，因此，如何提升公务员道德水平是一个重要议题。沿袭 “人有无限向善的可能性”和 “理性经济人”两种不同的人性假设，在对公务员的道德机制建设上，学者们提出了两种制度安排——自律与他律。持自我约束观点的学者认为，“仅仅依靠外部控制手段，是无法对官僚制进行长期限制的”［27］，重要的问题是官员自身的道德修养和公共服务意识的培养；而支持制度规范的观点与韦伯的现代官僚制一脉相承，认为官员是组织的工具，组织的条文、法律规则在约束官员的行为过程中有重要的作用。［28］

我国采取的公务员道德建设路径更接近于“人性善”的假设和认知，对领导干部的作风建设往往寄希望于人性的完善和理性的提升。早期的研究也体现出本土的有强烈政治针对性的特点，即 “以马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导，研究党和政府领导干部的思想、行为等”［29］，提倡道德自律。但是，随着社会的转型，“公共行政实践中的官僚主义和腐败问题把人们引向了公共行政道德化的思考”［30］，学者们意识到，在利益诉求和价值信仰多元化发展的今天，公务员也存在权力寻租、贪污腐化、卖官鬻爵等道德失范行为［31］，纷纷阐述制度规范的重要意义，提倡教育培训和制度约束并重的方法。当然，如何使自律和他律有机地融合与平衡，使公务员既具有普世意义的传统美德，又具有符合时代要求的道德素养，还有待进一步研究。

三、对中国公务员制度研究的展望

公务员管理的实践向理论界提出了现实的诉求，而这些问题的有效解决也寄希望于学界的持续研究和深入探索。未来的研究中，学者应关注以下几个共性问题：

（一）关注对基本问题的探讨，构建基础理论体系及研究范式

“一个研究领域成熟的标志是出现了一个能够指导本领域中常规科学活动的范式。”［32］而库恩对范式的界定是 “某一科学共同体所认定的，在一段时期内为进一步探索提供基础的成就”［33］。有学者进一步解释为： “某一领域中确认研究问题和研究方法的标准……吸引了一批稳定的追随者，同时，它又是足够开放的，为后继者留下各种各样需要解决的问题。”［34］

中国公务员制度的研究中，很多基本概念还存在争论，“不仅其内涵是模糊的，而且其外延也没有准确的边界”［35］。对于很多基本概念的定义、特点、要素以及与相关概念之间的区别与联系，仍缺乏必要的基础性研究。因此，未来的研究应针对公务员制度的环境、运行体系、基础理论等建构起基础框架和范式，使中国的公务员制度研究能够在理论交锋中不断走向成熟。

（二）区分公私管理的异同，坚持公务员制度研究的价值理念

各国公务员制度改革的浪潮中，一个基本取向就是借用企业行之有效的管理方式。这源于管理主义的假设：公共部门与私人部门的管理不存在差异，存在着一种跨越公私情景的一般管理。当然这种价值观在西方也遭到了很多学者的抨击。

目前，这种争论也延续到中国公务员制度研究中。关于公务员制度研究是否应坚持价值取向的问题，学者们的意见分歧较大。以商业管理、心理学为背景的学者大多主张抛弃所谓的价值争论，强调 “管理就是管理，不论它在何处实施；用于组织和激励雇员的机制，在公共部门和私营部门都同样适用”［36］；而有传统政治学、行政学背景的学者则坚持 “公私两域的管理，在所有不重要层面上相同，而在所有重要的层面上不同”［37］，不能简单地将企业人力资源管理方法、原则套用于公务员管理。

正如蒂特马斯指出的，“以中立的价值立场讨论社会政策是没有意义的事情”［38］，公务员制度的研究更 “需要打造一种核心价值观”，“需要培养、开发和启迪有历史感、责任感、公益心的思想者和实践者”［39］。公私部门在使命、价值观、法律规则等方面存在很多差异，“过分强调对效率和工具理性的追求，使公共行政无力反省公共行政及公共服务的根本价值、目的，将其变为执行与管理的工具，不但无力担负起公共行政捍卫民主政治价值的责任，也无法实现提升公民道德水准的使命”［40］。

（三）加强东西方的比较研究，注重相关理论的本土化与适用性

以英、美为代表的西方发达国家，从确立现代公务员制度至今经过了一百五十余年的锤炼。在长期发展的过程中有很多经验值得我们借鉴。因此，应跨越东西方不同的话语体系，寻求公务员治理的共性和相通点。例如，西方国家用价值观打造、制度规则、官员选拔、透明执政、公众监督的方法遏制腐败；中国注重探索保持共产党员先进性，提倡学习型政府，坚持党的艰苦奋斗、联系群众、党内民主、开拓进取的精神，来达到干部廉政的目标。路径不同，目标却一样。在研究工作中，应该注重不同制度和文化表象条件下深层次结构的共性，用新的管理和思维范式，推动东西文明的交融和相互学习的力度。［41］

当然，作为国家政治体制和行政体制的一部分，公务员制度的研究与设计无疑应与本国的政治、经济和文化相适应，充分考虑行政环境的要求与变化，使之具有弹性和适应性。

（四）增加调查研究和数据支持，注重规范研究与实证研究的有机结合

目前，中国公务员制度的研究主要局限于情况介绍和经验研究，缺乏深入的调查研究和相关数据的支持。数据的缺乏影响了理论的发展、提升和总结，也使研究成果的可信度和说服力大打折扣。

比较而言，国外研究工作中数据的调查和分析的比重很大，对公务员的制度环境、职能模块、公务员心理等数据都有收集和分析。我国公共管理的环境复杂，在垂直管理和属地管理、不同地区间、不同部门间还存在很大的差异，一个地方和一个系统的成功经验并不一定具有代表性。所以，加大数据分析和案例研究，积累第一手资料，是未来公务员制度研究的一个重要工作。目前，学术界常有 “术道之争”。有人认为“道”比 “术”重要，要多讲道理，少纠缠数据；也有人认为，没有 “术”这个工具，就做不好工作，无法理解和推行正确的 “道”。事实上，“术”和 “道”是一个问题的两个方面，“无术何为道”，“无道术何求”。公务员制度的研究，需要秉承这样的理念，道术兼修，全面提升这一领域的研究能力和理论构建能力，更好地推动公务员制度的改革。

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