试论新时期我国农村社会管理的现实难题与对策建议

崔巍娜

(浙江海洋学院管理学院，浙江 舟山 316000）

我国作为一个农业大国，有近70%的人口为农业人口，因此农村社会作为中国社会的基础和根基，具有举足轻重的作用。社会管理作为人类有序的服务、组织、协调、监督和控制性活动，对农村社会而言是必不可少的。农民作为农村社会领域内比重最大、人口最多的社会群体，因此加强社会管理的重点和难点应该在基层，在农村。

一、新时期加强农村社会管理的必要性和紧迫性

农村社会作为与城市社会相对的一级管理单位，它不仅是我国政治建设、经济建设、文化建设、生态建设和社会建设的基础，也是整个社会系统中的重要构件，它不仅关系到农村社会的健康发展，更关乎党和国家事业发展的全局。新时期加强和创新农村社会管理，不仅是农村自身经济发展的必然需求，也是新时期建设社会主义新农村的助力之本。

改革开放之后，尤其是进入新世纪以来，党中央和国家领导人高度重视社会建设尤其是基层社会建设，并凝心聚力，从政策、制度和实践中层层推进。2012年，党的十八大报告中明确提出“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设,要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”[1]。新时期，注重农村社会管理工作的理论意义和现实意义在于：有利于积极稳妥地推进农村政治、经济、文化、社会和生态文明等各项事业，实现农村社会的安定、有序、繁荣、发展、和谐、稳定；是顺应时代发展需求，为全面建成小康社会、推进新农村建设和实现农村社会顺利转型等方面的客观要求；也为创新社会管理体制和实现基层社区的长久和谐提供实证案例、有效借鉴。

在国家建设社会主义新农村、统筹城乡发展、力推“三农”建设等重大战略政策的大力引导和积极推行下，农村社会在经济建设、民主政治建设、精神文明建设和民生社会事业建设等方面实现了长足而显著的发展。但随着经济全球化的深入发展、改革开放的逐步深入和社会转型的日益加剧，我国农村的开放度和耦合度不断加深，社会状态更加活跃，农村社会的异质性、利益格局的多元化、基层社会矛盾与冲突都有加剧之势，，社会管理的难度由此逐步加大，农村社会管理也面临着前所未有的挑战：如西方的意识形态尤其是以享乐、利己、拜金为表征的消极人生观和价值观充斥人们的头脑，导致社会信任度下降；社会成员的思想观念呈现多元化的同时也日益复杂化，在传统的矛盾的基础上催生了新的社会矛盾，如村民自治中由选举引发的上访、干群冲突、两委矛盾等；家族观念和帮派意识根深蒂固，尤以家族势力和封建迷信思想产生的负面影响为甚。因此加强农村社会管理势在必行。

二、农村社会管理面临的现实困境

农村社会作为与城市社区相对应的管理极，其对于整个社会的稳定发展具有举足轻重的重要意义。一直以来，农业、农村、农民——“三农”问题不仅是党和国家关于农村社会发展战略的归属点，更是学术界研究农村社会的核心所在和关键议题，理应成为农村社会管理最为合适的切入点。当前，农村社会管理所面临的现实困境主要有以下几个方面：

（一）农村社会管理模式过于固化，管理理念滞后。当前，我国农村在改革开放的浪潮中，各领域正在或已经发生了前所未有的嬗变，农村社会结构和主体行为的分化、价值观念多元化、利益格局的复杂化、社会矛盾的激烈化等都加大了农村社会管理的工作难度。但在许多农村基层，乡镇政府和村“两委”面临农村社会转型和改革的关键时期，往往还沿用计划经济体制下形成的“强政府-弱社会”的静态社会管理体制,这使得政府在管理社会的过程中,往往重视对管理对象控制,而轻视其对象权利的保障与维护。[2]同时在工作理念上，对上负责多于对下倾听，事后控制多于事前疏导，“形象工程”多于绿色“GDP”，单一控制多于多元管理，管理理念未能完全体现“以人为本”、执政为民和全心全意为人民服务的政治使命感。

（二）农业综合生产能力不高，可持续发展受到阻碍。一方面，农业耕地资源的现状令人堪忧。众所周知，土地是农民赖以生存的基础，是发展农村经济和农业产业最重要的资源，耕地资源的多寡不仅关乎粮食生产问题，更是关乎国计民生的大事。然而伴随着改革开放的不断深入和市场经济的快速发展，农业耕地领域内频发的非法征用、化肥污染、生态破坏等问题层出不穷。中国农业科学院农业资源与农业区划研究所副所长张维理博士明确指出：“目前我国耕地质量存在的‘低、费、污’问题十分严重，而耕地又在逐年减少，如果不能确保1.2亿公顷耕地红线，不能解决耕地的质量问题，那么势必将威胁到国家的粮食安全和社会稳定。”[3]由此看出，只有确保耕地资源的生态良好、高效利用和科学配置，才能加快实现农业的可持续发展，进而有效推进农村社会管理工作的顺利开展。另一方面，农业的科技投入、资金投入、人才投入和监管力量投入有限，直接导致高产、高效、高精尖农业、绿色和生态农业等集优农业发展十分滞后，国内外市场竞争力极其薄弱，一直停留在低端的粗放式农业发展初级阶段，难以实现由传统农业向现代农业的跨越。自加入WTO以来，我国农业产品屡次遭受绿色壁垒的限制，而且近期国内农业食品安全问题也遭到公众的质疑，社会信誉度下降。

（三）新生的农村社会问题层出不穷，治理难度在逐步加大。首先，伴随着改革开放后市场经济的发展和城乡二元户籍制度的逐步松弛，由外出经商、读书求学、工作调动和外出务工等带来的农村向城市的单向社会人口流动现象在逐渐增多，许多农村青壮年流入城市地区，农村的空心化现象、留守现象、常住人口老龄化现象和农村暴力犯罪现象由此出现，在一定程度上导致了农村社会老龄人员无人照料、留守群体利益难以保障、暴力犯罪滋生和社会保障体系不完善等问题。其次，农村的异质性程度逐步加深、农民价值观念的多元化和农村自治组织的培育，导致管理难题增多和干群矛盾集中凸显，使得乡镇政府和党组织维稳的难度和成本加大，其合法性和政府公信力也受到一定程度的质疑。最后，农村精英人才特别是高素质管理人才稀缺，已逐步成为农村社会管理的硬伤。许多受教育和能力显著的优秀农村人才走出农村之后由于主客观等诸多方面的因素，大多选择留在了城市，导致农村社区的人力资源呈现有出无进和青黄不接的窘迫形势。尽管国家强力出台了选聘优秀高校毕业生到村任职的大学生村官计划、“三支一扶”、“西部志愿者”等一系列面向广大农村的人才倾斜政策，但是面向全国各地广大农村亟须大量优秀乡村技术人才和管理骨干的现状而言，此举只是杯水车薪，暂时还难以从根本上解决病症。

（四）基础教育的缺失和公共服务体系的薄弱导致农村社会精神文明建设滞后。物质文明和精神文明相辅相成，缺一不可。尽管在我国广大农村物质层面的要求已经得到了一定程度的满足，但是精神文明建设还相当滞后，严重的阻碍了农村社会的全面发展和广大农民的幸福指数。当前，在一些地区，部分农民由于受到拜金主义、个人主义和享乐主义等不良思想的影响，价值取向扭曲（如蔑视理性无视法律、人情冷漠享乐至上、抛弃道德金钱至上）、道德规范紊乱和精神支柱弱化等现象层出不穷，已严重削弱了农村社会稳定的凝聚力、向心力和战斗力，也阻碍了社区精神文明建设的顺利开展。同时，教育基础的薄弱、农村公共服务供给的缺失和农民科学文化素质水平的低下等因素也成为农村精神文明建设滞后不可小觑的主要因素。在广大农村，学前教育和初等教育都存在教育设施落后、师资力量薄弱、教育资金有限、生源不稳定等问题；农村广场文化和娱乐场所的匮乏使得农民文化生活单一，精神生活一直停留在低层次水平。

三、加强和创新农村社会管理的对策建议

鉴于以上存在的各类现实困境，新时期，在坚持科学发展观和“以人为本”理念的指引下，在坚持建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会、统筹城乡发展和支持“三农”等发展战略的带动下，本文主要有针对性地从以下几方面做出路径选择。

（一）革新管理模式，转变管理理念。传统的管理模式由于比较固化和静态，已经不能适应新时期农村社会的变化，要按照十七大报告提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理格局，本着以人为本、科学管理的原则，灵活、动态的转变管理模式。当前在试点区开展的农村社区建设一改农村原有的管理模式，并从当地实际出发，结合国内外城市社区的有益经验和成功做法，已经做出了成功的探索。另外，要转变以往指令式的行政控制做法，逐步实现由强制管制到主动服务的理念的转变，由“对上负责”转变为对民负责，由唯GDP到推进民生建设，总之国家权力是人民赋予的，基层政府机构组织必须坚持以人为本，时刻把基层百姓的所急、所需、所求、所愿放在第一位，记在心间，并扎实落实到具体的行动和社会管理工作中去。

（二）按照科学发展观和可持续发展观的总体要求，在加大投入的基础上，着力提升农业综合生产能力。总体而言，当前农业要在保护耕地的基础上，要大力坚持农业发展一靠政策，二靠科技，三靠投入。具体来讲，一方面，加强保护耕地的力度。耕地是农业发展不可缺少的基础中的基础，要加强农业用地的审批监管，严格审批程序，依法惩处非法占用耕地的行为，并改善农业生态环境，杜绝浪费与污染等现象的滋生，科学合理用药和施肥，保证耕地的可循环使用。另一方面，要在确保目前国家颁布的各项惠农政策逐步落到实处的基础上，积极听取各方意见，针对新形势、新情况、新问题，适时制定或调整农业政策，使其更具有现实操作性、灵活性和科学性；科学技术是第一生产力，作为基础的农业产业更是如此，落后的生产科技不仅跟不上市场经济效率优先的步伐，更成为向现代化农业转型的瓶颈，因此要增加对农业科学技术的投入力度，完善农村社会农业技术指导管理体系，着力培养农林管理优秀人才，配备先进的农业设施设备等。都是有益的举措；任何管理都需要成本和投入，在相对弱势的农业产业上，更凸显资金投入的重要性，有了足够的资金支持，不仅能为农业的发展配备先进硬件设施，提高农民种粮积极性和农业生产力，更能为农业综合发展吸引人才、市场、资源和机遇。

（三）用复合式治理模式应对新生的问题与矛盾。新问题需要运用新思维，实行新举措。当前，用复合式治理模式解决农村社会管理过程中的新问题不失为一种有效尝试。所谓复合式的治理模式,是立足于当前农村社会业已分化的新特征,建立主体多元、规则法治、体系健全、网络合作的社会管理机制。[4]面对农村空心化、留守群体、干群矛盾、人口老化和农村人才外流等问题，亟须要实行复合式治理模式去应对，主要包括政府、党组织和农民自组织管理主体的多元参与，社会保障体系的健全，民主法治的完善，社会网络支持合作体系的重构以及农村社会工作的专业介入等等。

（四）强化农村精神文明建设,促进基层社会稳定。精神文明建设与农村社会稳定有着十分密切的关系,社区精神文明建设是保持农村社会稳定的一块不可或缺的基石，它不仅是把社会主义精神文明建设的重要组成部分，也是农村各项社会建设的动力之源和智力支持。强化农村精神文明建设,要以人的全面发展为核心，以为农村经济、社会的稳定发展提供强大的精神动力、智力支持和思想保证为落脚点，具体来讲主要包括：第一，对农民加强思想道德教育，提升理论知识水平。农民的政治思想稳定是农村社会稳定的基础和前提。[3]要对农民开展基本理论、基本路线和方针政策教育，开展爱国主义、集体主义、社会主义教育，开展社会公德、职业道德、家庭美德教育,开展新时期创业精神和敬业精神教育等。第二，继续加大对农村学前基础教育和成人技术教育的人力、物力和财力的投入力度，同时也要注重提高农村子女的受教育年限。第三，重视农村文化建设事业,广泛开展集教育性、丰富性、娱乐性于一体的适合基层群众的精神文化活动。农村的文化建设事业作为精神文明建设的重要内容,对于活跃农村社会文化氛围、提高农民生产积极性、培育健康文明的新农村风尚具有重要意义。在硬件方面，加大财力、物力的支持力度，有针对性的完善基础设施建设，建立远程教育室、文娱室、农家书屋、乡村公园等；在软件方面，多营造“文化兴农，与民同乐”的文化氛围，尤其是组织文艺工作者、乡村艺人多走近基层、深入农村、贴近群众，如要定时利用“大篷车”、“艺术慰问演出”“乡村大舞台”等灵活多样的形式开展大型群众性精神文娱活动,为农村社区精神文明建设增添不竭动力。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗—在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL].(2012-11-19)[2013-02-03].http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

[2]钟涨宝,狄金华.社会转型与农村社会管理机制创新[J].华中农业大学学报:社会科学版,2011(2):7-13.

[3]孙英兰.中国未来农业发展面临困境重量不重质令人担忧[EB/OL].(2010-09-17)[2012-11-03].http://intl.ce.cn/zgysj/201009/19/t20100919_21830493.shtml.

[4]朱士群,文军.社区精神文明建设与维护农村社会稳定[J].江淮论坛,2000(6):57-62.