中国P2P小额信贷中介服务行业法律监管研究

张 欣

(北京大学法学院，北京100871)

今天，不仅在中国，在很多发达国家也同样迎来了P2P小额信贷中介服务行业的繁荣。P2P小额信贷中介服务行业，在我国又称为人人贷信贷服务中介行业、个人对个人(P2P)小额信贷信息咨询服务行业、P2P服务行业、P2P网络借贷平台行业等。在国际上，一般将P2P小额信贷中介服务行业称之为 Person-to-Person Lending，Peer-to-Peer Investing 或者Social Lending，即简称为P2P Lending［1］。P2P 模式体现了普惠性金融理念和互联网金融创新的有机结合，但是在我国却一直存在“立法滞后和监管不到位”①两会期间，全国政协委员、交银施罗德基金公司副总经理谢卫提交了《关于规范发展互联网金融几点建议的提案》，直指网络借贷平台等互联网金融存在立法滞后及监管不到位等问题，建议结合互联网金融发展的新情况，加快互联网金融相关法律法规体系建设。参见:《P2P屡被指涉嫌非法集资、政协委员呼吁立法规范》，http:／／tech．sina．com．cn/i/2013－03－09/00508127529．shtml．2013 年03 月15 日访问。的问题。尽管银监会于2011年9月发布了《中国银监会办公厅关于人人贷有关风险提示的通知》，其中针对我国P2P小额信贷中介服务机构的运作现状和我国金融行业的整体状况总结了七大风险。但是该通知仍然无法满足我国P2P小额信贷中介服务行业的巨大制度需求。从整体而言，对P2P监管模式的研究为探索我国金融监管法律制度环境和金融创新的内在互动规律具有积极的引导作用;从行业发展而言，对P2P监管模式的研究有助于为我国P2P小额信贷中介服务行业的法律风险①如2011年9月14日的贝尔创投诈骗行为;2012年12月21日，P2P网贷平台“优易网”突发“跑路”事件，截至当月25日，已有2000余万资金被套;2012年12月17日，另一家P2P网贷平台“安泰卓越”网站停止运转，截至12月17日下午，被套资金已超130万元。在此之前，国内较早出现的网络贷款平台“天使计划”在2011年10月突然不能登录，时隔一年后，在平台上投资超过600万的资金仍未能追回;2011年7月21日，自称中国最严谨的P2P网贷平台“哈哈贷”却被告知关闭。虽然在4个月之后哈哈贷宣布重启，但这一小插曲也足以让业内对网贷模式表示极大忧虑。参见田东升:《P2P网络信贷危机四伏》，载《新财经》2013年第2期。控制提供理论支持;从监管控制而言，对P2P监管模式的研究为我国金融监管机关探索出符合中国P2P行业运作特点和满足金融监管稳定性、效率性要求的P2P行业立法提供理论参考②自2012年开始，广东省已经完成了两次行业内的调研，央行、上海市政府也都进行过相关调研。网络信贷服务业企业联盟和中国小额信贷联盟等行业自律组织也在积极推动P2P行业立法。参见张夏楠:《P2P屡被指涉嫌非法集资政协委员呼吁立法规范》，载 http:／／tech．hexun．com/2013－03－08/151883646．html．2013年3月8日访问。。本文以英美为代表的发达国家的P2P小额信贷中介服务行业法律监管框架的演变为线索，结合中国P2P行业的运作特点，尝试建构出符合中国P2P小额信贷行业发展内在规律的监管框架。

一、域外P2P小额信贷中介服务机构行业法律监管演变

按照运作理念划分，发达国家的P2P小额信贷中介服务运作的法律模式主要有两种:商业在线借贷和小额信贷在线借贷。前者以Zopa为代表，后者以美国的Kiva③Kiva与其他P2P运作模式的不同参见:ARVIND ASHTA，DJAMCHID ASSADI:《An analysis of European online micro-lending website》，载《Innovative Marketing》2010年第6期。为代表［2］。

按照运作模式划分，发达国家的P2P小额信贷有商业中心模式、家人和朋友模式、抵押型P2P贷款和学生借贷模式［3］。在这四种运作模式下，世界P2P小额信贷中介服务行业以欧洲、美国形成聚点，同时在以中国为代表的发展中国家也有所发展。因此，梳理英美P2P小额信贷中介服务行业的监管演变路径能够为我国金融监管体系所需的完善与稳定与互联网金融创新所需的灵活与效率的良好互动提供借鉴。

(一)英国P2P小额信贷中介服务机构的法律监管

在欧洲，P2P小额信贷中介服务主要以网络借贷平台的模式运行。欧洲的主要营利性借贷网站有Zopa，Smava，Boober，Kokos和Monetto。与此同时，紧密跟随美国P2P界领头企业Kiva的最新发展，欧洲的P2P网络借贷平台还包括MyC4和Babyloan两家创新性运作平台［2］。2005年3月成立的英国公司Zopa揭开了世界P2P行业发展的序幕，并已经于日本、美国和意大利等众多国家设立了分支机构。就英国的P2P小额信贷中介服务行业法律监管而言，呈现出下列特点:

1．P2P业务中的传统金融业务领域由消费者借贷法律体系提供宏观指导。虽然P2P模式最早在英国诞生，但是英国至今仍无统一、针对性的法律制度监管体系。一方面由于P2P行业自身的迅速创新和演变使得监管机关一时难以将其纳入到传统的法律制度监管体系中，另一方面由于英国对于消费者信贷已经具有较为全面的调控和保护，在一定程度上可以为P2P借贷业务的发展指引航向。以金融机构的性质来看，成立于1997年10月的英国金融服务管理局(Financial Service Authority，FSA)是英国金融市场的主要监管机构，其行使法定职责，并直接向英国财政部负责。依据《2000年金融服务和市场法》(Financial Services and Markets Act 2000)中的相关规定，FSA的主要监管对象是传统的金融机构，并未将P2P借贷业务纳入到传统金融监管体制中。但是当P2P机构开展的金融业务中涉及传统金融业务领域时，仍然受到现有金融法律制度体系的约束④如Zopa的保险业务和相关投资业务，仍然受到英国金融服务管理局的监管。。以P2P的业务内容来看，资金需求双方交易的实质是民间借贷和理财投资的结合，其中民间借贷受到以保护消费者权益和市场公平运作为主旨的公平交易署［4］根据英国1974年的《消费信贷法》的调控和监管。

2．P2P小额信贷中介服务机构行业自治与金融监管机构紧密互动。为寻求透明化、制度化和健全化的监管制度以支持该行业的持续、稳定发展，英国的P2P行业代表Zopa一直以来积极寻求自身业务与英国现有金融监管框架的结合，如通过OFT的审查获得了信贷许可证、通过英国信息委员办公室获得了网络信息经营业务的执照［5］。目前，英国的P2P小额信贷中介服务机构还加强了行业的自律治理。Funding Circle，Rate Setter和Zopa三家知名的P2P机构联合发起成立了英国P2P金融协会，该协会一方面积极创造英国P2P行业有序化、公平化的竞争环境以保护从业机构和消费者的合法权益，另一方面积极推动与英国财政部和金融市场行为监管局①2012年12月19日的“金融服务法”(the Financial Services Act 2012)获得通过并于2013年4月1日生效。该法将对于金融机构创建一个新的监管框架，并拟取消金融服务管理局。该法赋予英国中央银行负责金融稳定、宏观和微观审慎监管的职责，同时创建一个新的包括银行、英国金融政策委员会和金融市场行为监管局的审慎金融监管框架。参见HM Treasury:《Financial Services Bill receives Royal Assent》http:／／www．hm-treasury．gov．uk/press_126_12．htm．的互动和合作以期早日在英国建立完善的监管框架。

综上所述可知，英国P2P行业的监管框架具有以行业自律为主、P2P传统业务领域纳入现有金融监管范围、新型P2P业务主体积极寻求与现有监管框架相融合的演化过程。

(二)美国P2P小额信贷中介服务机构的法律监管

美国P2P小额信贷中介服务机构的目标在于“消除传统借贷中间人”以为出借者赢得更高收益，为借款者带来更低成本。在美国，最为著名的两个P2P小额信贷中介服务企业为Prosper Marketplace和Lending Club②对于Lending Club来说，该平台为其服务收取费用，并在成熟之前通过单独的经纪商公司创造的网络平台对note进行再贸易(retrade)．对于一笔贷款的利率是通过平台对借款者的信用历史、入、债务以及其他相关情况分析之后予以设置，并从7%～21%之间浮动。借款者可以最多要求25，000美元的贷款，但必须符合确定的信用标准。，其代表着美国P2P行业的“核心阵地”③美国的P2P小额信贷中介服务行业的运作模式大多一致。借款者在平台注册并完成贷款申请。投资者浏览和审核贷款请求并决定资助者。投资者并不直接贷款给借款人。一旦投资者选择资助一项贷款，一个独立的银行会将该笔贷款发行给借款人然后将该笔贷款转卖给P2P运作平台。该平台随之发出单独的票据(note)给投资者在借款人归还原始借款时要同时伴随着回报。因此，投资者是通过票据的形式形成了一笔投资，而不是实际的贷款，并希望出借者会归还该笔贷款从而该笔票据将会被平台支付。ANDREW VERSTEIN:《The Misregulation of Person-to-Person Lending》，U．C．Davis Law Review，2011．。从2001年至2011年5月，美国至少有14家公司提供了P2P小额信贷中介服务［6］。从整体而言，美国的P2P小额信贷中介服务机构法律监管呈现下列特点:

1．联邦和州两级规制、统一监管尚未形成。在美国，P2P小额信贷中介服务行业面对来自联邦和州两个层面的规制，而现有的规制制度还存在很大程度的不确定性，这为该行业的发展一度带来消极的影响。如Lending Club在俄勒冈州和其他的几个州不能买卖证券;Prosper在俄勒冈州获得了执照但是因为出卖未注册的证券而曾被罚款15，000美金［7］。就目前美国各州对P2P行业的监管措施而言，有三种情况:有22个州阻止P2P模式的进入和核心业务的开展;有22个州允许通过Prosper网站进行借贷;有28个州允许通过Lending Club进行投资和借贷，且不需要实行联邦证券监督机构的审核程序，只需要履行规定的披露程序即可;有另外6个州授权了在线P2P网站借贷业务的开展，但是仅允许满足“适当”④“适当”投资者标准是符合“根据客户的投资目标和金融手段，取得营业执照的证券运营者的职责是推荐适合其客户的投资产品”。参见MICHAL BENNETT:《Complexity and Its Discontents:Recurring Legal Concerns with Structured Products》，载《New York Justice Law and Business》，2011:811－817．标准的资深投资者参与其中。对更多的州而言，大多通过设定固定投资限额来对P2P业务进行规制。

2．银行法律制度和证券法律制度同时规制。就目前美国的P2P小额信贷中介服务行业的法律制度供给而言，主要从两个维度进行:通过现有银行规制体系对借款人一方进行法律制度供给和通过现有的联邦和州的证券法律对出借人一方进行法律制度供给。消费者金融保护局、联邦交易委员会、美国司法部、美国证券交易委员会、联邦银行以及各州所对应的监管机构实体都是P2P小额信贷中介服务行业的监管者［6］26。

美国目前对P2P小额信贷中介服务行业没有实行直接、统一的监管机制的原因在于其自身的创新性和发展的短暂性导致近年来才逐渐引致公众和监管机关的关注，因而监管机关也在探索过程中;其次，该行业存在不同的运作模式，且这些模式仍在被迅速地更新和演化，这就导致了为P2P小额信贷中介服务行业创建一个单一的、联合的监管机制异常艰难［8］。由于与中国的P2P小额信贷中介服务机构的运作模式不同，在美国的P2P借贷中，银行也参与到借贷的过程中，因而一系列传统的金融法律制度可以被直接或者间接的适用于P2P行业。这些金融法律制度包括《银行保密法》《电子资金转账法》《全球和国家电子签名商务法》《信贷机会均等法》《公正资信报告法》《公平债务催收法》《联邦贸易委员会法》《格雷姆·里奇·比利雷金融现代化法》《现役军人民事救济法》以及《诚实借贷法》［6］33。在这些法律框架中，目前联邦证券交易管理委员会和各州的证券监管机构担任着监管P2P行业的重任，其原因在于大部分监管者都认为美国的P2P借贷过程具有证券性质①在美国的Prosper和Lending Club网站上，银行可以给个人接待人发行贷款，该发行贷款称为票据，该票据可以在达成合意的条件下出售给贷款者。在该过程中，“投资合同”和“票据”成为了两个核心关键词。因此，该借贷过程可以被由于美国证券监督机关将票据视为发行证券的一种。。为了将P2P行业纳入到证券监督机构的监管框架中，联邦证券交易管理委员会引用了美国联邦最高法院的两个判例:即SEC v．W．J．Howey Co．案［9］和 Reves v．Ernst＆ Young案［10］。该两个判例构成了美国 P2P 行业法律制度供给体系的重要组成部分。在SEC v．W．J．Howey Co．案中，主要对投资合同进行了定义，“将资金投入普通的企业且利润来源于他人的努力”视为投资合同的重要特性②美国证券监督管理机构认为以Prosper为主的P2P中介服务平台的运作模式是:资金投资行为产生于贷款方买入债权时;且P2P企业可以视为是普通企业性质，因为借款方和贷款方依赖于Prosper进行以投资为目的的信贷，以及确保贷款及时归还，此外Prosper还针对不同的贷款人提供多样化的投资组合;在该平台上，贷款人的收益完全来自Prosper从借款人处收取的本息还款。其中，“普通性质企业”意味着在固定的销售人员向投资者推销投资机会的先期条件下投资者按照该机会投入资金并以期获得企业收益中与自己的投资所相对应的份额。，这为联邦证券交易管理委员会将P2P业务纳入到证券业务监管领域提供了“资金投入”和“贷款人收益”两个重要元素的司法认定。又根据Reves v．Ernst＆Young案的相关判决，联邦证券交易管理委员会将以Prosper为代表的美国P2P机构所发行的票据(note)定义为证券。这一定性直接导致Prosper在继2008年的亏损后还要承担极高的证券机构注册成本，造成了巨大的打击③且截至2011年7月，已经有22个州阻止Prosper开展P2P借贷业务。如阿拉巴马州、亚利桑那州、阿肯色州、印第安纳州、堪萨斯州、肯塔基州、缅因州、马里兰州、麻萨诸塞州、密歇根州、内布拉斯加州、北卡罗莱纳州等。参见:ERIC C．CHAFFEE，GEOFFREY C．RAPP:《Regulating On-line Peer-to-Peer Lending in the Aftermatch of Dodd-Frank:in Search of an Evolving Regulatory Regime for An Evolving Industry》，Washington and Lee Law Review，2011:26．。同年，Lending Club虽然完成了联邦证券交易管理委员会的注册程序和相关要求，但是却要承担更高数额的运营费用。因而美国P2P行业和学者们出现了一系列的反对意见，认为联邦证券交易管理委员会将P2P业务定义为证券是一种错误的监管(misregulation)［11］。但是正如GAO报告所说，尽管一项新的国会法令可以将P2P中介服务机构排除在联邦证券管辖之外，各州的证券规制机关仍然可以决定将P2P行业纳入到州证券法的管辖框架中［6］42。

3．尝试打造适应P2P行业创新需求的全新监管方案。2011年，美国国会命令美国总审计长和美国联邦审计署对P2P小额信贷中介服务行业进行报告和调查(简称GAO Report)，拟为建立一个“理想的规制框架”而努力［6］3。GAO Report为美国的P2P小额信贷中介服务机构提供了两套规制方案:通过证券规制机构以P2P业务中的借款者责任为框架对P2P投资网站进行持续性的规制和在单一机构下的统一规制，如通过新进成立的消费者金融保护局(Consumer Financial Protection Bureau)来进行统一调控［6］3。有学者认为，美国的P2P小额信贷中介服务行业应当按照传统银行实体的法律制度框架进行制度供给，而不是采用“完全放任”的规制政策或者“仅由单一行政机关规制”的框架，同时应当按照P2P小额信贷中介服务行业的特点创建包含多元监管主体的监管模式［6］3。

对于美国目前的监管状况，有学者建议应当从两个方面完善。一方面是P2P行业自身，其应当主动移除和银行的联系，而将业务重点放在单独个人的借贷业务上。另一方面，应当由国会颁布新的符合P2P行业特点的法律来进行规制。新的规制框架应当由多个监管主体来分别监管P2P行业运营的不同方面。根据多德弗兰克法(Dodd-Frank Act)的989F节的规定，美国总审计长和政府审计办公室应当对联邦银行机构、证券交易委员会、消费者群体、外部专家和P2P行业自身多元力量代表进行研究以探索多方合作的监管框架，其中“证券交易委员会也应当对1933年证券法在P2P平台的适用、对委员会EDGAR数据库中发布消费者借贷信息的适用以及以公众性公司面貌出现但私下成立的P2P借贷平台等内容进行规制;各州和其他联邦监管机关应当对P2P行业市场进行监控;消费者隐私和数据保护、最低信用额度标准、反洗黑钱和风险控制也应当纳入其他相应机构的监管范围。［12］”因此，美国的金融监管主体也在积极地探索符合P2P行业创新特点，能够保持其创新活力和金融安全的新型监管框架。

综上所述，美国的P2P行业监管体现为州、联邦两个层级分别主导，银行和证券金融规制对口负责，由多元主体的分散规制向统一性规制框架演进的过程。

(三)域外P2P小额信贷中介服务机构的法律监管演变的启示

通过对英国、美国为代表的P2P小额信贷中介服务机构法律监管演变过程的梳理可知，在发达国家较为完善的金融监管框架下，虽然也未衍生出具有完全针对性的P2P金融监管框架，但是面对以互联网为载体的金融创新，其现有的金融监管体系能够从整体上较为平稳地做到监管制度与金融创新的良好衔接，能够协调地在金融稳定、金融安全、金融效率和金融创新之间寻找平衡，能够实现金融行业主体与监管机构的紧密互动。因此，不仅对我国的P2P行业监管，对整个金融监管制度与金融创新的协调增进都具有重要的启示。

首先，监管机关积极应对金融创新，不断通过实践将金融创新纳入到自身监管范围内，为其稳定发展及时提供制度性公共产品。以美国为例，为探索出符合P2P行业发展特点的金融监管框架，美国总审计长和美国联邦审计署对P2P小额信贷中介服务行业进行了详细的调查和报告且诸多有关的监管主体也都积极参与新型监管框架的建构过程。这体现出监管机关对P2P行业的积极态度，有助于该行业的长久、稳定和阳光化发展

其次，根据P2P业务发展的不同情况实行多元化监管策略，有助于在实践中探索出最为适合的监管方式。英国面对P2P行业以业务内容为衡量标准，将具有传统业务实质的P2P业务和新型业务监管有机结合;美国则以参与主体和业务内容为出发点，以借款人和贷款人各自涉及的现有金融法律制度进行调控。这种多元化的监管策略有助于在实践中确保P2P业务处于稳定监管的前提下具有充足的金融创新空间。

最后，行业主体在监管制度体系形成中担任了积极而重要的角色，有助于行业自律与监管机关的良好互动。无论在英国还是美国，P2P行业团体协会在行业监管中都担任了重要的角色。对于金融创新而言，现有金融监管制度永远具有滞后性。而行业团体所引导的行业自律管理能够及时、有效地弥合一部分现有正式监管制度与金融创新之间的断层，同时还能够增加监管机关对该创新性行业的整体把握和感知，有助于最终制定出完善、贴切的监管框架。

综上所述，通过对P2P业务的起源地英国、P2P行业监管较为完善的美国的行业发展现状和监管框架的演变进行梳理和分析后可知，发达国家由于自身的金融监管体系比较发达，对于中介服务和民间借贷监管体系的构建也尚处于积极探索和逐步完善的阶段，其对于P2P借贷行业的发展大多持有支持、积极的态度。

二、中国P2P小额信贷中介服务机构行业法律监管框架的构建

在对域外P2P小额信贷中介服务机构行业发展概况和监管政策的分析，结合我国P2P机构的多元身份性质、我国金融监管的现有格局的基础上，本文拟建构出多元主体化参与、统筹兼顾的监管框架。

(一)中国P2P小额信贷中介服务行业的自身特点

与英国、美国的P2P小额信贷中介服务机构有所不同，我国的P2P小额信贷中介服务机构在现有的法律制度下逐渐演变为具有创新性金融服务机构、投资咨询类中介服务机构和电子商务金融创新服务平台三重身份的金融创新主体，这就内生决定了我国的P2P行业监管框架应该在汲取英美发达国家的金融监管先进理念时更加注重自身的特点和发展需求。

首先，我国大部分P2P小额信贷中介服务机构向投资者提供了一种新型的金融理财服务，而不仅仅是借、贷双方之间的一个中介平台［13］。P2P小额信贷中介服务机构利用互联网技术的发达，将个人作为主要服务对象，利用网络和个人信用的有机融合并以电子合同、电子签名等电子商务类法律框架为合法性基础，提供了一种不同于传统民间借贷和传统银行体系的民间小额融资平台。因而在这一层面上，其是具有创新性、普惠性的金融性服务机构。

其次，通过对其他国家的P2P机构监管和现有法律制度框架的分析可知，任何一个国家的P2P机构都要借助最为紧密相关的监管制度注册、运营以最终进入借贷市场。根据我国小额信贷联盟中的P2P信贷中介服务类的机构名单可知，大多数P2P机构借助我国传统的《公司法》《公司登记管理条例》注册为投资咨询类有限责任公司和电子商务类有限责任公司。成为投资咨询类中介公司一方面原因在于法律对其成立条件限制较少、经营范围与P2P核心业务联系较为紧密;另一方面原因在于除单纯地提供网络借贷中介服务之外，我国很多P2P小额信贷中介服务机构还提供投资咨询类的理财服务。以集财富管理、信用风险评估与管理、信用数据整合、小额贷款行业投资、小微借款咨询服务与交易促成、小额信贷助农平台服务等业务于一体的宜信公司为例，P2P业务只是其众多业务中的一部分。据悉，其目前还取得了证监会下发的证券投资基金销售业务资格，其基金业务由筹备阶段也转入运营阶段。此外，已连续发行十期、募资超过1亿的人人贷理财计划也已经突破了单纯的传统投资咨询类中介业务。因而很多与宜信类似的P2P小额信贷中介服务机构还具有投资咨询类中介服务机构的性质，这一特征也预示着我国P2P行业的未来发展趋势和方向。

最后，纯粹意义上的P2P网络借贷运营平台还具有电子商务金融创新服务平台的性质。线上运营模式的P2P网络借贷平台将贷款者和借款者的资金需求和投资需求紧密相连，以类似于淘宝网、eBay等电子商务网络交易平台的运营机理为消费者提供金融借贷服务。因而与传统的电子商务网络交易平台有所相同，亦有区别。在监管上，传统的电子商务平台已经有较为健全的监管体制，工信部和工商行政管理机关是主要的监管主体，且在登记设立、注册、运营、侵权、民事经济行为等各环节都有相关的法律法规可以依照。但是P2P网络借贷平台只有在申领《电信与信息服务业务经营许可证》，即ICP许可证环节需要受到工信部门的监管，在向工商行政管理机关申请增加“互联网信息服务”的经营范围时才受到工商部门的监管。

因此，从我国P2P小额信贷中介服务所具有的多元性质可知，我国任何一个现有的传统监管框架都无法直接、完全地将该行业纳入进来。为支持该行业的发展、推动该行业的有序化、法制化进程，监管机关应当在汲取先进的金融监管理念的基础上结合我国P2P行业自身性质积极探索适合该行业发展的监管框架。

(二)中国P2P小额信贷中介服务行业的监管理念

首先，无论采用何种监管方案，在融合英美P2P行业先进监管理念的同时还应当贯穿如下三个方面的监管理念:

第一，应当尽快完善、并不断发展P2P小额信贷中介服务行业的法律制度体系建设。现代经济不仅是市场经济，还是法治经济。良好、适宜的制度体系建设不仅能够为一个行业的发展、壮大提供制度化和稳定性的指导，保障该行业的稳健化发展，同时还能够减少发展的不确定性，为行业建设者和参与者提供积极的制度激励，从而提升该行业运营的内外环境。我国目前的P2P小额信贷中介服务行业在注册阶段只依靠《公司法》《公司登记管理条例》，核心运营阶段没有直接相关的法律法规，只有银监会日前发布的风险提示。《证券法》《商业银行法》《信托法》《保险法》等金融核心法律并不直接适用于该行业核心业务的开展。2010年5月13日国务院颁布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》为民间资本进入民间金融市场带来了政策上的鼓励和支持。这种鼓励和支持不仅应当体现在政策上，更重要的还应当体现在法律制度体系的建设和完善上。因而无论采取哪种监管方案，立法者和监管者都应当完善这一领域的制度建设。

第二，应当践行多方推动、统筹兼顾、虚实结合、着力创新、注重实效、规范发展、保障安全的新型监管理念①这个理念源于我国《电子商务十二五发展规划》中电子商务发展原则。P2P机构自身所具有的电子商务特性使得其今后的发展和规制也应遵循这一思想。。以我国目前的发展实际来看，P2P小额信贷中介服务机构平台、借款人和贷款人，即平台的实际参与者、主要监管者、司法机关以及行业协会必须全部投入到该机构监管框架的建构中来。由于我国的P2P小额信贷中介服务机构的发展信用体系仍不完善，单一且传统、僵化的监管模式难以与P2P小额信贷中介服务行业的迅速创新现状相匹配。监管框架建立的总体思路应当是由人民银行担任法规政策的主要制定者和主导监管者、银监会在相应的业务领域予以配合，其他相关监管机构积极协助、参与，P2P行业自身严格自律，P2P业务实际参与者积极加入的多方博弈、统筹兼顾的监管框架。

第三，应当将政府主导型监管制度和市场需求引致型监管制度演变相结合。金融监管制度的变迁存在供给和需求两方面的相互影响和促进。不同的时空条件下会呈现出不同的金融监管制度变迁。我国的经济转轨时期体现出了较强的政府主导型制度变迁特征。随着分业监管制度的逐步建构，新的制度需求也在迅速产生，但是对相关制度需求的供给却处于非均衡的状态［14］。对于P2P小额信贷中介服务行业的监管而言，对其进行监管的金融监管部门不仅是金融法律制度的供给者，也是金融法律制度的需求者。政府主导型的监管制度供给路径具有宏观、整体、统筹的特性，但是却不一定能够最大限度地与实践中的制度需求相契合;市场需求引致型的监管制度供给路径具有针对性、易实施性，但是却不一定能够与一国已有的法律制度框架格局相匹配，从而在制度的衔接上呈现出较高的制度演变成本。因而作为金融创新的重要领域，P2P小额信贷中介服务行业的监管框架应当确保尽量减小滞后性供给产生的监管“不适”，将政府主导型和市场需求引致性监管制度变迁路径相结合，力求达致金融监管制度的供需“均衡”。

(三)中国P2P小额信贷中介服务行业监管框架的建构

在前述监管思想的指导下，结合英美对于P2P小额信贷行业的监管经验及我国主要金融监管者的职权划分格局和我国P2P小额信贷中介服务机构的多重性质，我国应当建立由中国人民银行主导的，银监会在相应业务领域紧密配合的、地方政府严格实施的、工商行政管理机关和工信部门积极参与的监管框架。

就性质而言，P2P小额信贷中介服务机构主要属于具有创新性的“准金融机构”①对于“准金融机构”，并没有官方性的定义。目前对准金融机构概念的使用除了一些地方政府，更多是一种研究的分类，类似的概念例如“新型金融机构”“非银行金融机构”等。目前可以从被冠之准金融机构名称的企业包括，一是小额贷款公司;二是融资担保公司;三是典当行;四是部分融资租赁公司;五是PE和VC等股权投资基金或创业投资基金等。参见何一峰、江翔:《准金融机构监管现状、问题及对策初探》，载《上海保险》2011年第6期。，目前类似性质的机构一般由国家金融监管部门和地方政府共同监制。该类机构与金融繁荣和经济发展紧密相连，未被纳入国家金融监管部门的直接监管范围，不具备金融监管部门发放的“金融许可证”，但可从事金融业务和开展金融服务［15］。对于准金融机构的监管，我国目前尚未形成成熟的监管框架。就P2P小额信贷中介服务机构行业自身的发展而言，可以遵循“准金融机构”的监管规律和策略，按照监管职责分为“制定金融监管规则和执行金融监管规则”［15］两个维度，由国家金融监管部门制定监管规则并确保执行，由地方政府紧密配合构建监管框架。

从职权划分来看，根据《中国人民银行法》的相关规定，人民银行是制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定的金融监管机构。其依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控。其具有的十八项职责中［16］，有两项与P2P行业监管框架的建构密切相关，其一为起草有关法律和行政法规草案、完善有关金融机构运行规则、发布与履行职责有关的命令和规章，其二为管理征信业，推动建立社会信用体系。对于P2P行业来说，其核心业务的实质是民间借贷，一方面，就人民银行对民间借贷和中小企业的鼓励和引导政策来看，支持、鼓励P2P小额信贷中介服务行业的发展符合其主导政策;另一方面，人民银行一直负责和主导对民间融资的调研。P2P业务的主要环节——借贷交易过程中形成的资金移转就是民间融资的一种渠道和方式。至2011年，人民银行已经启动了第二轮关于民间融资的摸底调查，同时，人民银行正与国家统计局等有关部门接触，有望在未来推出一个非正规金融的制度性监测体系，藉此弥补非正规金融监测不足的现状［17］。一方面具有相关法律法规起草的职责和推动社会信用体系建设②诸多研究表明P2P小额信贷中介服务行业与社会信用体系建设密切相关。如丁婕等:《交易信任、心理感知与出借意愿——P2P在线借贷平台的出借意愿影响因素分析》;陈冬宇等:《网络借贷借款人决策辅助模型》;陈冬宇等:《网络借贷引入第三方个人征信的必要性探讨》等。的职责，同时又具有广泛深入的调研基础，人民银行应当积极参与到P2P行业的法律制度建构中来。此外，银监会也应当紧密配合并在监管框架中占据重要地位。2011年，银监会办公厅发布了《关于人人贷有关风险提示的通知》，其中对于P2P行业的整体风险进行了警示，虽然该通知的主要目的是防止P2P业务领域中的民间借贷风险给银行业金融机构体系造成的负面影响，但是也从另一方面体现出P2P行业与银行机构业务的紧密联系。根据《银行业监督管理法》的相关规定，银监会及其派出机构有权对银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围进行监管。对非银行金融机构则实行业务上的监管。P2P小额信贷中介服务机构属于经营金融理财业务的准金融机构，并且其业务会对信贷市场造成影响，这两点都显示了银监会同样应当积极担任起监管者的职责。但同时有学者呼吁，鉴于“P2P小额信贷中介服务机构自身业务的特殊之处，小额、分散的贷款并不会对银行体系和社会稳定造成大规模的伤害且不属于银行业金融机构，不吸收公众存款，也不会因得到最后贷款人的支持而牵涉公共资金”［13］，因而建议此类外部效应较小的准金融机构，宜采用较为宽松的非审慎监管模式，即不对其注册资本、存款准备金等做出高门槛的硬性要求，而是更多的关注和监测其行业的发展态势［13］。

在执行金融监管规则的维度上，除了银监会对行业发展态势和业务进行宏观监管外，鉴于我国准金融机构地方政府也实质执行监管的现状，因而也可以将地方政府积极纳入到P2P行业的监管框架中来使其与人民银行和银监会紧密配合，一方面配合P2P行业迅速发展和不断演化的特点以弥补央行和银监会在金融监管法律制度供给上的滞后性，另一方面结合当地发展现状协助央行和银监会对P2P行业进行监管。

通过上文分析可知，P2P机构还具有电子服务平台的特性，因而对于线上运作模式的P2P借贷平台，工信部还需在电子商务“十二五”发展总体目标的指引下协助健全P2P电子商务法律制度体系，初步形成安全可信、规范有序的网络借贷商务环境。在注册和成立环节，工商行政管理部门也需要强化、完善现有的注册程序，从成立源头上对P2P中介服务机构的成立把关，并积极执行该行业今后出台的法律制度并于注册环节进行适当的关注和调整。

虽然在我国的金融监管框架下，多元主体的联席监管可能是最为可行的解决策略，但是从英国、美国的P2P行业发展中可以总结出一条重要的经验，即监管当局都非常重视该行业的自律化治理。目前，我国的P2P行业也积极地探索行业自律的成功道路，成立了中国小额信贷联盟并发布了《个人对个人(P2P)小额信贷信息咨询服务机构行业自律公约》，该公约如能真正地在我国P2P行业中良好施行，则在我国P2P金融监管法律制度体系尚未正式出台前，该自律性规则能够对该行业的稳定、积极和健康发展起到重要的稳定和推动作用。

不仅我国，目前很多国家的金融监管机关也已经开始积极关注P2P行业的发展。发达国家尤其是美国的监管当局也在积极地探索对P2P行业的监管框架。如上文所述，2010年的多德弗兰克法授权建立消费者金融保护局，并逐步整合联邦对消费者金融产品和服务的监管。在美国，消费者金融保护局有可能成为P2P小额信贷中介服务行业的新进监管者以确保对消费者保护和对该行业进行充分而恰当的监管。对于美国的P2P行业而言，如果该局可以顺利接管P2P行业的监管，则可以在很大程度上减少由于SEC较高的监管成本所对该行业创新需求所带来的不利影响［18］。在我国，单独成立一个全新的监管机构以解决P2P行业的监管问题尚属言之过早，但是美国监管当局对于该行业的重视、支持和积极的态度特别值得为我国监管机构所借鉴。

三、结 语

互联网的出现从很多方面提升了金融行业的收益:便利性、个性化以及最为重要的，通过互联网平台提供给消费者消费时的多重选择和提供者彼此竞争的信息和知识［8］。互联网的出现为传统的银行业注入了一米新鲜的阳光。在网络技术的带领下，借贷领域的实践被提升到了一个全新的阶段［3］。

在我国，经过近几年的发展和壮大，P2P小额信贷中介服务行业蓬勃而起，具有一片广阔的发展前景。P2P小额信贷中介服务行业茁壮成长，兼具金融创新和普惠金融的双重特色。但是，对于这样一个新兴的发展行业，当前并不存在最优的监管模式。故此，行业自律极其重要，是确保该行业可持续发展的基本原则。我国目前针对P2P小额信贷中介服务行业的监管还处于灰色地带，要真正地推动我国金融体系的多层次和多样化繁荣，对该行业的有序监管和制度支持是极为重要的环节。就我国目前的金融监管现状而言，我们衷心希望多方监管主体付之更多的关注于这一行业，紧密配合、统筹兼顾，早日建立起能够确保该行业的活跃、公平发展兼以稳健、安全的监管体系，实现该行业金融法律制度“供给和需求的均衡”。