依法治林保护生态的困境与途径分析

孔令泽

（云南宣威市来宾镇农业综合服务中心，云南 宣威655402）

1 引言

依法治林是实现林业建设和林业保护的基本途径。森林资源是陆地生态环境的主体，是维持生态平衡的基础性因素，随着现代生产、生活用材量和资源利用量的增加，毁林开荒、放火烧山等破坏性因素的影响，林业建设的紧迫性更为突出，因此，在现代林业建设中，必须强化依法治林的力度，在提升林木覆盖率的同时，实现森林生态保护效能。

2 依法治林的困境

依法治林是进行林业建设的有效条件，尤其在现代林业遭到破坏并要求持续化发展的环境下，加强治理的强制性、规范性，则成为提升森林覆盖率的基本途径，但是，从森林资源现状和支持依法治林的条件来看，依法治林工作要面对重重挑战。

2.1 森林资源破坏度高

森林资源在调节气候、涵养水源、保持水土、降低噪音等方面具有重要作用，同时，为人类生产生活提供木材资源支持，但是，在现代经济利益最大化的刺激下，森林破坏现象越来越突出，进而引发一系列的环境问题、生态问题以及社会经济问题。

其一，在工农业发展的基础上，由于片面性的发展观念影响，往往以环境代价为前提，这就造成乱砍滥伐、毁林烧山等，进而引发水土流失、森林锐减、生物灭绝、沙漠扩大、空气污染、水质破坏等现象，而生态环境对人类生存具有对应性反作用，因此这就危害着经济、社会的持续化发展。其二，森林资源受破坏的直接后果便是环境、生态危机，随着森林覆盖率降低、沙漠化的扩展，很多地区面临着水土大量流失、绿洲变沙漠、干旱、水灾等危机，据统计，全世界每天森林损失1100万hm2，沙漠化土地为600万hm2，全世界有1／3的土地受到侵蚀，淡水资源远远不足，100多个国家严重缺水，而在森林破坏作用下，全球温室效应持续下降，进而引发海洋水位上升、水涝灾害等。

2.2 法制保障不足

随着环境破坏的加剧，针对环保的制度越来越多，同时，其涉及领域越来越广泛，这在一定程度上为依法治林工作的展开提供了有效条件，但是，就其制度内部细化和制度落实来看，仍存在很多问题。

一方面，细节性的规定缺失。在依法治林制度如《环境保护法》、《森林法》及其实施条例《森林防火条例》、《森林采伐更新管理办法》等中，将宏观性的治理方式、注意事项，以及对违规或是违法行为进行定位，但是，就如何进行细节性和具体性治理，并没有做出相应的规定和惩处措施，这就增强了治林工作的主观性，进而引发不正当治理、过度惩罚等现象。其二，并没有设置基层治理部门或是部门内部构成不合理。很多地方，尤其是基层治理中，往往缺失森林防护观念，将治理工作紧紧停留在口头，并没有设置专门性的治理机构以及配备相应的管理人员，这就造成林业治理缺乏强制力；一些地方设置了管理机构，但是，内部人员结构不合理，专业性技能缺失，政治素质较低，等等，不能有效满足林业治理要求。

2.3 依法治林实施力度不够

不同部门具有不同的权力和义务，如森林公安机关享有森林法授权和林业刑事侦破权，林政部门是林业综合执法部门，林业工作站、检疫站等具有自身职能等，但是，在实际权力执行中，由于管理者法制意识不强、法律工作范围界定不清等，引起跨部门、跨职责工作，甚至出现部门利益相争的情况，进而影响了执法的透明性和科学性。

2.4 外界支持力量薄弱

要实现依法治林有效性，必须促使法制部门、执行部门以及管理对象形成合作关系，促使被管理者接受管理，但是，在现实执法中，往往出现收钱不办事、随意开罚单、民众不配合等现象，究其原因，在于依法治林认识度不够和治理方式不得力。

3 走出困境、提升生态保护效能的途径

3.1 健全森林法律法规，进行制度细化

《森林法》是依法治林的权威性法律依据，其适应了我国国情的需要，工作中，要以其为根本指导，严格按照其规定进行执法。随着市场经济的发展，依法治林工作出现很多新问题，尤其是《森林法》没有涉及到的空白领域，这就造成执法过程中，无法可依，因此，必须以市场为导向，将发现的问题，进行制度性补充，并将执法方式、违法行为、处罚强度和方式等进行规定，以实现权威性制度的保障作用。

3.2 完善林业管理机制，提供基础保障

林业管理机制是保证依法治林的基础因素。一方面，根据不同的治理范围，要制定具体制度，以规定各个方位的不同职责和义务，如以林业产权制度，明晰林业经营者的合法权益和义务；对公益林、商品林进行制度规范，以宏观指导林业工作方向；对重点林区进行权责规定，以有效解决国有森林资产所有权虚化问题等。另一方面，加强相关性机构设置，尤其是基层管理机构。严格按照行政处罚程序，建立相关性的执法机构，并对其部门职责进行定位，实现部门权力的独立性，避免多个部门职责不清；同时，加强基层执法机构设置，并实现内部部门的优化组合，强化直接的联系，以实现执法有效性和全面性；配备高素质、高能力和高技术的管理人才，以有效提升依法治林的质量。

3.3 强化林业行政执法，提升执法力度

依法治林归根要落实到行政执法上，因此，必须从各个方面强化林业行政执法力度。其一，进行执法制度性建设，为行政执法提供制度保障。林业行政机关要建立首问负责制度、一次性告知制度、服务承诺制度、过错追求制度等促使从业人员具备相应的制度支持与约束，进而实现规范化工作；制定统一性执法标准，并强化标准落实，以促使工作者依照标准执法，增强执法的科学性。其二，强化监督管理，提升行政执法的科学性和透明性。行政执法要取得实效，必须依靠强有力的监督保障，因此，必须建立监督制度，设置专门监督机构，加强各级行政主管部门、上级机关对执法部门的监督，并以调查问卷、访谈等方式，对下级部门进行实际管理，对执法过程中存在的问题，进行辅助解答，以有效提升执法科学性；在现实执法中，由于执法者思想素质落后，往往造成违法执政现象，这就要求强化从业者监督，在各级部门中，设置内部监督机构，并配置相应工作人员，以实现部门内部、部门之间的监督，进而提升行政执法工作的透明性。其三，改善执法方式，提升执法实效。执法方式有强制执法、行政处罚、行政奖励等，而行政处罚往往是最常用的一种方式，其面向违规性行为，而要实现其效果，必须对其进行规范化规定，同时，将行政奖励、行政监督等方式进行综合，以改变单一型的行政处罚方式带来的不利影响。

3.4 加强行政人员素质，提高业务水平

由于行政执法过程中，行政人员技能业务因素、法制因素和素质因素的影响，往往出现不规范执法、乱罚款、高罚款、轻惩罚等现象，这就影响了依法治林的实际效果，而行政执法，从根本上说，是行政执法者发挥作用的过程，因此，必须强化从业者的素质和业务水平。加强法制教育，提升执法者专业水平。一方面依据现行的法律法规，对行政人员进行法制教育，促使其熟悉部门法律法规、执法权限、程序、范围等，同时，以案例分析方式，对从业者违法执政行为进行分析，以促使从业者严格依法执政。另一方面，以培训、教育等方式，提升从业者的专业技能和业务水平，并设定从业考核，坚持持证上岗、从业规范等，以实现专业型人才培养。其二，加强人文培训与教育，强化从业者职业素质。林业行政工作者不仅要具备过硬的专业技能和法制意识，而且必须能够树立坚实的职业道德、人文素养，以抵御市场经济条件下金钱的刺激，进而实现依法执政和科学执政。

3.5 开展法制教育宣传，引动内外力量

实现依法治林需要领导者、执政者和民众的协作，因此，必须加强层级性法制宣传，提升民众的环保意识。强化行政部门内部宣传，将法制教育与林业工作、员工道德、基层建设等相结合，以保证宣传的有效性；树立依靠群众的思想，充分利用媒体、广告、节日、活动等，展开普法教育，以提升民众的环保意识和法律意识，促使民众参与到植树造林、爱林护林工作中。

4 结语

在森林资源被破坏的环境下，空气污染日益加剧、荒漠化面积大幅扩展、自然灾害频繁发生，这不仅危害了生态环境，而且危及着社会、经济、人类的持续化发展，而依法治林作为提升森林覆盖率的基本措施，其自身存在的问题也制约了林业行政执法的落实，因此，必须建立健全相关性的法律、制度，并强化行政人员依法行政的意识和能力，以提升依法治林工作的科学性和有效性。

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