对高校预算管理相关问题的探讨

杨丽华

（桂林电子科技大学，广西 桂林541004）

0 引言

高校预算管理是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。随着高等教育事业的快速发展，高校办学经费逐年大幅度增加。这促进了我国高等教育事业的快速发展。同时，高校经费的来源渠道也日益多元化。除了原有的财政拨款、教育收费和校办产业以外，许多高校利用金融机构提供的融资便利，通过银行贷款，缓解了高校建设发展面临的资金困难。高校教育经费的增加和经费来源多元化和大额信贷资金的注入，不但扩大了高校经费预算的规模，而且增加了高校经费管理的难度和理财风险。所以，这就需要更进一步加强高校的预算管理。

1 高校预算管理的主要特征

1.1 “统一领导，分级管理”的财务管理体制

高等学校实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制；规模较大的学校实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制。其主要特征是在学校建立健全财经规章制度，明确高等学校财务工作实行校（院）长负责制。符合条件的高等学校，设置总会计师，协助校（院）长全面领导学校的财务工作。

1.2 “量入为出，收支平衡”的财务管理原则

收入预算和支出预算的平衡对学校事业的持续健康发展起着至关重要的作用。预算编制既要实事求是又要有超前意识。预算编制一方面要贯彻积极稳健的原则，同时应坚持资金的来源多样化，自力更生搞好创收。只要是合法，合规的都必须加以充分利用。高等学校的事业属性决定财务管理的中心必然是以预算管理为中心。提高教育投资的综合效益，实现教育资源的优化配置才是预算管理的本质所在。

1.3 “以人为本，共同参与”的协调管理方式

高校财务管理需要全校上下的协调配合。学校财务部门与各预算单位应共同参与讨论，相互沟通，提高预算指标的可靠性。事在人为，人是生产要素中最积极的因素，坚持“以人为本”是作好高校财务预算工作的保证。只要部门齐心协力，全体员工共同努力，就能编制出促进学校资源最优配置，实现学校最大目标的财务预算。

2 目前高校财务预算管理存在的主要问题

2.1 预算观念陈旧

高等学校是属于全额预算管理的事业单位，它的经费来源主要依靠财政拨款，其次是预算外收入。财政拨款的主要渠道，也是预算管理的主要内容，经费预算按上级批准的计划编制，有多少钱办多少事，没有对口的钱，该办的事就无法办，只能用其他项目节余款调节使用。在这种管理模式下，不重视资金筹集，简单按照开支标准管理支出，高校经费基本上靠国家财政统包统揽，学校预算由财政来平衡，明显的形成了“重拨款，轻收入”的预算管理局面。

2.2 预算安排没有充分体现学校中心工作的要求

高校的中心工作是教学和科研。根据教育部有关规定,学费收入用于保障本专科业务费、教学差旅费、体育维持费和教学仪器设备维修费等基本教学经费 2005年以前不低于20%,2005年以后调整为不低于25%;普通高校的生师比、生均教学行政用房面积、生均教学仪器设备值、生均图书册数、生均年进书量等指标都要达到一定的标准。这些指标是衡量高校基本办学条件和核定年度招生规模的重要依据。目前,高校的经费预算没有很好地体现高校教学科研中心工作的要求。

2.3 预算编制缺乏科学性

由于历史原因形成学校长期缺乏自主性，对学校事业计划缺乏长规划，导致学校在预算时缺乏长远性，科学性和连续性。高校预算一般是编制一年执行一年。预算的主要任务是保证学校年度内的正常运行。随着教育的社会地位不断提高，高校开始中长期发展规划，但是在编制过程中，收入支出的预算没有按照学校当年事业发展的规划和任务的有关标准和定额编制，仅凭上年的实际数加预计的增加数来确定。这种方法会使预算和实际数发生很大差异，预算失去了严肃性和有效性，达不到原有的目的。

2.4 预算管理虚，资金管理散

在高校预算管理中，缺乏完整的预算控制系统，难以令高校的预算管理部门对由于预算执行过程受到各种主客观因素的影响造成的变化进行快速反应。一些高校尚未建立健全预算管理制度，有的虽然有了预算管理制度却有章不循，随意更改，预算形同虚设。资金的收支缺乏统一的筹划和控制。随意性大，资金使用混乱。

2.5 预算控制力度不够，指标下达时间置后

事前，由于编制时间及指标下达的置后，根本不可能进行事前的控制；事中，没有制定有效的控制制度，使得无章可循；事后，对预算执行情况的分析不够详实，与同行业的比较不够。而且通常预算指标的下达在预算年度的5、6月份，而这时已有1/2的经济业务成为过去，无法进行事前事中控制，成为一种事后预算，失去了预算编制的作用。

2.6 大预算的格局尚未形成

《高等学校财务制度》提出了高等学校预算新概念，并规定了“大口径”范围，这样做能如实的反映学校资金收支的总规模。但在实际工作中，各学校编制的预算只是教育事业费的收支预算，而没有将科研收支预算、基建收支预算、产业经营收支预算和其他收支预算纳入学校的预算编制工作，未能体现出“大收大支”的预算编制原则，尚未形成大预算的格局。

2.7 预算监督不力

高校预算管理往往存在预算监督不力的现象。预算下达后，对预算的执行情况和执行进度没能作出具体的跟踪、监督和分析，没有对经费的使用绩效进行考核与评价，对于经费的节余和超支，没有具体的奖惩制度，这样就会造成预算结果与预算大相径庭的现象。

3 预算改革对预算管理的影响

作为以支出为目的的非赢利性组织，预算管理是其最重要的管理方式，是财务管理的核心。高等学校财务管理的好坏将直接关系到高等学校事业计划的完成情况，直接影响到高等学校各项资金的使用效益。作为国家事业单位的重要组成部分——高校，部门预算改革将对其预算管理产生意义深远的影响。

4 预算改革的具体内容

4.1 区别采用收付实现制和权责发生制的核算方法

事业单位业务范围广，其性质、职责、财务管理以及对市场的依赖程度等都与行政单位存在着明显的差异，需要对其实行区别对待的会计核算方法。对于继续依靠财政补助的教育单位和极少数事业单位而言，可以比照现行行政单位会计执行，采用收付实现制。当然，这并不妨碍其最终也要走向某种程度的权责发生制。对于进一步走向市场、与财政脱钩的高校事业单位而言，可以比照企业会计制度，采用权责发生制。

4.2 推行政府采购制度

政府采购制度是政府预算管理制度改革的一项重要内容，它将使财政总预算会计对部分财政资金支出数的列报直接以向供货商或劳务提供者的实际拨付数为依据。作为1997年我国预算会计改革的一项重要内容，财政总预算会计对预算包干财政资金支出数的列报口径，从银行支出数改为财政拨款数。而在政府采购制度下，凡是列入政府采购计划、编制政府采购预算的货品和劳务，均由政府采购部门组织对外采购，财政部门通过国库直接向供货商或劳务提供者支付款项。

4.3 实施国库集中收付制度

我国现行中央国库集中收付制度的改革，是一个渐进式的改革方案。这主要体现在三个“不改变”上：即不改变部门预算单位资金的所有权和使用权；不改变部门、单位财会人员的职责；不改变人民银行国库局的职责。同时，不清理部门开设的“账户”，但是单一账户以及其他政府预算改革措施将会逐步使部门开设的账户自然消亡。各地的改革方案虽然特点各异，但其共同的特点是没有改变现行预算框架，实行单一账户，所有财政性资金都纳入国库单一账户管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系，按照不同支付类型，采用财政直接支付与授权支付的方法，支付到商品或货物供应者或用款单位。

5 对高校预算管理改革的具体建议

5.1 更新预算观念

随着市场经济体制的形成和学校体制改革的推进，高校已经从政府机关的附属机构向社会自主办学的事业法人实体转化。这与过去相比是个很大的变化。按照新的预算管理办法，高校预算一经核定，必须自求平衡，不允许搞赤字预算，而学校的发展与财政拨款不足的矛盾必须通过自筹资金予以弥补。这就迫使学校积极组织收入，努力节约支出，提高资金使用效益，并把“依法多渠道筹集资金”作为高校财务管理的首要任务。如果财务人员对预算管理的认识还停留在“收入靠拨款，用钱无效益，平衡靠财政”的消极被动状态下，将给学校的发展带来不良后果。因此，财务人员要加强学习、转变观念、更新思想，加强预算管理，增强在市场经济体制下自主办学的法人意识是搞好高校预算管理的先决条件。

5.2 预算编制的科学化、规范化

在预算的编制过程中，要按轻重缓急进行排序，优先安排急需可行的项目，实行专项项目滚动预算。各收支项目必须有合理的编制依据，要有详细甚至统一的定额标准，逐渐做到人员经费按人数，公用经费按定额，专项经费按项目来确定。分别建立教学基础设施改造，公用服务体系建设，专项设备建设，队伍建设等专项建设项目库，并根据学校的教育事业发展计划，不断更新、完善。使专项建设目标和学校总体规划相适应，提高专项资金的使用效益。在市场经济体制下，高校不再是政府行政保护下的附属物，而是面向市场、参与竞争、自谋生存、自求发展、自主办学的独立法人。所以，高校为了适应发展的需要，全面加强财务管理，就必须实行全面预算，构建大预算格局。

5.3 建立完善的计算机预算项目管理体系

加强预算项目使用中的监督控制及传递反馈。预算控制是预算管理的重要环节，预算方案能否最终得到贯彻执行，需要对预算执行过程及时加以监控。只有及时发现预算执行过程中的非正常情况，才能防止和纠正预算超支或经费过剩、不按规定用款、挪用专项经费等现象，保证学校各项任务得以顺利完成。为此,结合实际，在高校内部建立一套以财务部门为中心，上通学校决策层、下联各学院（部门）的预算执行信息传递与反馈网络。一方面，可利用计算机对整个学校的预算计划及执行情况进行实时监控，严控资金流向，一旦发现超计划或无计划用款现象等，立刻提出预警或禁止信息。另一方面，还可利用校内部局域网等工具及时将整个学校的预算执行进度和情况传递给学校决策者和各责任单位，使他们能及时了解相关信息、作出相应决策。学校下属部门应积极配合，主动加强预算管理，及时总结经验，分析偏差及原因，提出改进措施，并将相关信息反馈给财务部门。这样上下互动，使高校内部预算执行情况的信息传递与反馈网络能及时、高效地运行,从而更好地做好高校的预算管理工作。

5.4 成立财务处（室）和内部资金结算中心，集中进行财务管理

在校属各单位资金使用权，财务自主权不变的情况下，成立综合财务科和内部资金结算中心。符合条件的高等学校，设置总会计师，协助校(院)长全面领导学校的财务工作。高等学校必须单独设置财务处(室)，作为学校的一级财务机构，在校(院)长和总会计师的领导下，统一管理学校的各项财务工作。高等学校内后勤、科技开发、校办产业及基本建设等部门因工作需要设置的财务机构，只能作为学校的二级财务机构，其财会业务接受财务处(室)的统一领导。高校的二级财务机构必须遵守和执行学校统一的财务规章制度，接受财务处(室)的监督和检查。在学校统一领导下，实行全面预算管理，一个“漏斗”进出，集中办理全校各单位的资金核算和会计核算。另外，在学校成立一个内部资金结算中心，在中心指定的银行以学校名义开设一个总帐户。在总帐户下面给各二级单位开设分帐户，主要用于各单位内部核算。校属各单位收付款业务报帐，在领导审批后，直接到综合财务科办理。财务科根据学校预算和有关的计划、合同，对各单位的进出资金和每项结算业务的合理性，合法性进行监督，使之完全置于学校的监控之下。对资金统一调度，调剂余缺，合理安排。

5.5 按照政府预算改革的要求去操作并实施责任预算

现行的部门预算改革使得预算编制进一步细化、公开和透明，同时实行综合预算原则。为进行绩效评价，它将要求逐步引入以权责发生制为基础的政府会计体系。要求将公共预算、国有资本预算和社会保险预算等分开编制。随着部门预算改革的深入，全部政府性基金和预算外资金等将有较大幅度的压缩，并逐步进入专户，实行收支两条线管理。目前,我国正推行中央国库集中收付制度，将使现行财政总预算会计和行政事业单位会计又一次面临深刻的变革。但不管怎样变革，都应该按照国家规定的会计制度和要求去做。高校责任预算是在财务预算的基础上，按照高校内部管理的要求将学校各单位划分为若干责任主体，并将学校的财务预算分解为各责任主体的责任预算，从而建立起高校的责任预算指标体系及其编制办法。对部门预算中的个人部分和公用部分，分类核定定额和标准，按定额和标准测算确定预算；对项目预算按制定的详细项目预算管理办法和项目库分类编制。

5.6 加强预算监督和执行力度，强化预算约束力

要改变重预算，轻管理的现象，就要加强预算监督。要建立经常性的检查和定期评估制度。预算确定后，在执行过程中，对经费的使用情况要进行经常性的检查和定期评估，进行跟踪问效。从而找出既定目标和实际工作情况之间的差距，据此评价各单位工作业绩的优劣，以此加强各单位对经费使用的合理性和有效性，从而达到杜绝不合理开支，加强财务管理的目的。要建立信息的传递与反馈制度。学校财务部门对各单位的经费使用情况要及时、准确的反馈于有关单位，要建成一套自上而下，自下而上的严密的层层控制、层层反馈信息的反馈网络，以便一旦发现问题，就能迅速采取有效措施加以解决和调控，从而达到加强预算管理，强化预算监督的目的。

6 结论

综上可知，随着国家进一步深化经济体制和教育体制的改革，高校为了适应社会发展的需要，必须面向社会自主办学，在市场经济的竞争中求得生存和发展。与此同时，高校的筹资渠道逐步形成了多元化、多层次、网络型的筹资格局，其资金来源中高校预算外资金所占比例呈逐年增加的趋势，并且随着各类经济活动的日趋复杂化，高校财务管理内容也发生了相应的变化。单纯的收支流量核算已成为历史，取而代之的是以提高经济效益为中心，对全校的资金、资产流量和存量进行全方位、全过程的核算、监控，并进行相应的财务预测、决策、计划、控制和分析。因此高等院校多渠道筹措办学资金财务管理体制的确立，使学校内部各类产业越来越多。这种多元化利益主体的形成，使高等院校在资金管理上必须加强综合预算、强化预算管理为中心。在调整预算的计划与权威性的同时，更注意资金的综合效益，实现现有资金来源的优化配置与使用，最大限度地发挥学校人、才、物的作用，为国家经济建设培养出更多的人才，这就是高等院校在市场经济下必须充分有效的利用预算管理并发挥预算管理的作用。

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