人大决定权：制度设计与实际功效

□ 本刊记者

■特邀嘉宾： 钟丽娟 山东省委党校政法部副教授

重大事项决定权是我国宪法赋予人大及其常委会的一项法定职权，在人大及其常委会的职权体系中居于重要地位。何谓重大事项？在实践中，重大事项决定权行使得怎么样？前不久，山东省委党校研究人员对此进行了一次问卷调查，相关结果令人深思。

决定权的行使不尽如人意

□在我国宪法中，人民代表大会处于国家机构的基础和核心地位，人大的职权一般被归为四项：立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权。对于大多数没有立法权的地方人大而言，其他三项职权的行使状况如何？

■我们的调查显示，在监督权、重大事项决定权和人事任免权三项职权中，落实最好的一项，68%的人认为是监督权，21%认为是人事任免权，只有11%认为是重大事项决定权。关于哪项职权落实最差的问题，63%选择的是重大事项决定权。可见，重大事项决定权被认为是地方人大常委会行使极不理想的一项职权。

□重大事项决定权行使不理想，是决定的数量不理想，还是质量不理想？

■调查显示，有76%表示行使过该项权力，15%表示从未行使过，9%回答不清楚；有47%表示了解一些；67%的人是出于自己意愿进行表决，18%表示是应组织要求，15%表示不清楚或没有行使过。另外，有一半的常委会组成人员认为该项权力行使得好，41%认为一般，还有9%选择了差。

可见，重大事项决定权无论行使的数量还是质量都不尽如人意。与人大的其他职权相比，重大事项决定权被理论界和人大实务界的很多人认为是一项“软”权力。实践中，将其长期虚置者有之，偶尔行使却敷衍者有之，致使这一职权在实践中远远没有发挥应有的功效。

行使不力，既有法律问题，也有体制问题

□为何实践中这一职权行使如此不力，是法律的问题，还是实施中出了问题。

■影响重大事项决定权行使的最大因素是什么？50%认为是重大事项决定权的设置，39%认为是党委和人大的关系，还有7%认为是委员的专业化程度，其他因素占4%。这一结果显示，在人大常委会组成人员看来，重大事项决定权行使不力的原因，既有法律本身的问题，也有现行体制的问题。

另外调查表明，36%认为目前法律法规或文件对重大事项的含义界定清晰，49%表示模糊，还有15%选择说不清楚。也就是说，对于什么是重大事项，当地哪些事项属于重大事项，相当一部分人大常委会组成人员认为现有的规定并不清楚。

主观认知的偏失

□人大常委会组成人员对重大事项决定权这一权力本身又是如何认识的呢？

■重大事项决定权是能够产生实质性后果的一项权力。实践中，人大常委会决定失误的负面实例时有发生，如湖南嘉禾县人大常委会确认县政府违法违规上项目等。就权力的性质而言，人大的权力是议决权，追求的是多数人的决定，但多数人的决定并非就必然是正确的决定，这意味着人大常委会作为集体无法被问责。这是人民赋予人大权力时不得不接受的后果，还是应该有一个承担责任的主体？如果有，那么谁来担责，承担责任的方式是什么？这些都还缺乏统一的认识和细致完善的制度设计。

我们设计的一个问题是：“人大常委会如果出现决定失误是否担责？”调查显示，68%认为应该担责，23%认为无须担责，还有9%表示不清楚。而如果没有相应的责任追究机制，这一制度设计可以说是不完善的。

宪法为何要赋予人大此项职权？

□我们不难发现，目前我国地方人大常委会重大事项决定权的行使，整体状况堪忧。

■本次调查对象，只是我国地方人大常委会的一个层面和局部，但其反映的问题却在全国具有一定的普遍性。由于主观认识不足，法律规定不明晰，重大事项决定权行使不充分甚至一定程度上的虚置已不是个别现象，必须予以高度重视。

重大事项决定权是人大及其常委会的一项法定职权，但调查显示，六成的人大常委会组成人员对这一职权赋予人大认识不清晰。为此，必须弄清的问题是：宪法为何要赋予人大此项职权。

□任何一项制度设计的背后，都有一定的价值选择。重大事项决定权赋予人大，其制度设计的初衷是什么？

■这体现了国家权力的性质和来源，即主权在民的价值理念。对此，人大及其常委会要有足够的重视，这是行使好重大事项决定权的思想前提。在实践中，将重大事项决定权落到实处，是人大及其常委会的法定职责。在重大事项表决前，常委会组成人员有权利更有义务对要表决的事项进行充分了解，并在表决时尊重和表达自己的真实意愿，避免走过场和敷衍了事，从而保证决策的科学与民主。

科学界定重大事项

□有人认为，重大事项决定权行使不充分的一个主要因素是“重大事项”这一概念本身的抽象和模糊。

■确实如此。我们的问卷结果也表明，49%表示目前规范性法律文件对重大事项的含义界定模糊，这说明我们应当重视重大事项的界定。

就宪法和法律而言，目前关于重大事项的界定仍然比较原则，实践中难以把握和操作。地方各级人大常委会出台的关于重大事项决定权的地方性法规或文件，对重大事项的界定一般采取原则规定、具体列举和兜底条款等相结合的办法。鉴于我国各地情况千差万别，在不同的层级，不同的区域，不同的时间，“重大”的含义并不一样。所以各地应在已有的重大事项决定权法律法规基础上，探索本地区重大事项的界定，并尽可能地予以明确和规范。

合理区分人大决定权与党委决策权

□在我国政治体制框架内，党委有决策权，人大有决定权，相同或相近的权力赋予了不同的主体，会不会存在权力间冲突和矛盾？

■如何处理党的权力和人大职权之间的关系，确实是需要深入探索和解决的重大问题。我们的调查也显示，有四成的人大常委会组成人员认为，影响人大常委会重大事项决定权行使的最大因素是党委和人大的关系。

坚持党的领导是人大行使重大事项决定权必须坚持的原则，但党的领导不是替代人大作决定，而是体现在路线方针政策的制定和国家生活中重大决策的建议上。正如党的十八大所强调的，要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权。当然，落实这些制度所需要的细节还需要我们不断地补充和完善，需要我们做出艰苦努力。