治理公款吃喝需构建刚性制度

本刊记者

■特邀嘉宾 王建民 北京师范大学管理学院教授、博导

“公款吃喝”由来已久，严重损害党和人民政府在群众心目中的形象。2012年年底，中央出台了“八项规定”后，高档餐厅的公款吃喝确实少了许多，其高压态势，在地方持续发酵。但有专家指出，一阵风式的整治不可能一劳永逸，从根本上整治必须要把“公款吃喝的权力”关进“阳光监督”的笼子里。

构建刚性制度才是治本之策

□近段时间，在中央“八项规定”的高压之下，反对大吃大喝、杜绝公款浪费取得了良好效果。但是，“是不是一阵风”的观望情绪在基层仍有一定市场，“拍一下会不会弹得更高”的“拍皮球担忧”也一定程度存在。这次会不会重蹈“上百个红头文件，管不住公职人员一张嘴”的覆辙。

■对“公款”的配置与使用管理和监督不到位、对党员干部的管理和监督不到位、对社会环境的建设与管理不到位，根本上是制度建设不到位。领导讲话和批示虽能够即时发生效力，迅速掀起治理风潮。但是，事实证明，在一段时间后，领导讲话和批示常常会被有意或无意地抛到脑后，而制度化或法制化所产生的作用力更为强大和持久。

□据一些媒体报道，在一些地方，少数基层干部不在明处大吃，却躲到暗处享受，吃喝之风向豪华会所、民宅、机关食堂、酒堡等非酒店隐蔽场所转移。吃喝转移之风的背后反映了什么问题？您认为，解决“公款吃喝”问题的关键是什么？

■这说明，刚性制度治理公款吃喝问题才是治本之策。解决公款吃喝问题，关键是要对问题有智慧的认识。理论与实践证明，制度创新、构建钢铁般坚硬的制度网络，是做好人员、事务和活动管理的根本出路所在。制度是规制行为正式和非正式的规则。法律、法规、政策等明文规定是正式或比较正式的有“硬度”的规则，而习俗、民风、口头要求、讲话精神等属于非正式的“软性”规则。“软”、“硬”兼施，必有所成。

□制度重点应该在哪些方面发挥功效？

■要通过建立严格的制度实现三个目的：管住钱、管住人和管好环境。刚性的制度要发挥三方面的行为约束和规范作用。

一是“吃不到”。让想大吃大喝的公职人员无法从公共财政中获得支持，无法报销餐费，想吃就自掏腰包。

二是“不敢吃”。让大吃大喝、铺张浪费，涉嫌违纪、违法公款吃喝的人不敢吃。不只是不敢用公款吃喝，接受权力觊觎者或利用者的宴请也不可以。俗话说：“吃人嘴短，拿人手软”。没有了起码的道义担当，就无公信力和社会责任感可言。

三是“不想吃”。即使有机会和条件，也会出于自身健康、高质量生活追求和社会资源节约的考虑，而放弃不当的、过度的吃喝。

国外“多管齐下”治理公款吃喝

□在治理公款吃喝上，国外有哪些可以借鉴的经验？

■瑞典用“火眼金睛”保证公费支出高效透明。政府各部门的公务资金额度由中央政府决定，政府部门的所有决策和执行都受到议会的严格监督。议会下属的部门和机构在监督政府时各有分工，一双双“火眼金睛”使得政府各部门都力求做到最佳，尤其是在公费支出上更加严格律己。这样，瑞典政府官员公款大吃大喝的事根本不可能发生。

在美国，国会和地方议会制定了很多相关法律控制和监管公款吃喝，如著名的“牙签法案”。法案规定企业或者说客不得摆宴席请官员吃饭，举办“酒会”可以，酒会上所有的食品都只能用“牙签”或者用手拿着吃，不得有正式的饭菜。在美国餐馆消费需要纳税20%，而纳税和小费不能报销。举个例子，即便是美国总统请客吃饭花费10万美元，总统也得自掏腰包付2万美元的税和1万多美元的小费。

□客观而言，目前，地方公款接待费用往往是一笔“大账”，公布的只是一个总数字，缺乏具体细化，很难进行实质性监督。国外在这方面有没有好的做法。

■公款接待费用如果是一笔笼统账，那只能是发挥内部的监督，外部监督的作用不大。日本为解决公款吃喝问题于1996年专门颁布了一项法令规定，每次宴请要经过三层审查才能通过预算。到年底，请谁吃喝要向议会报告，还要向纳税人公开：请的谁、吃的什么、喝的什么、谁作陪、达到什么效果等等，一一记录、逐项审核；审核不过，就得宴请者自己掏腰包。另外，从1994年起，日本各地陆续建立了民间行政观察员制度，对政府行为进行监督，检查纳税人的钱到底是怎么用的，他们时常向政府提意见，要求公开财务。

将“吃喝权力”关进“阳光监督”的笼子里

□对照国外的经验，在治理公款吃喝这一“舌尖上腐败”时，可以采取哪些办法？

■通过法制化堵住公共财政的漏洞。“三公消费”公开透明是必要手段，但还远远不够。变通支出的办法有很多，比如行政部门直接支配的调研费、课题研究费等完全可以转化为吃喝、游玩的费用；还有各种“专项经费”的立项、分配和使用环节也大有文章可做。因而，应当制定或完善公共财政管理的法律、法规，明确“三公消费”标准和公务员个人公务消费额度，严格报销制度，逐步实现电子化支出和结算，杜绝发票造假行为。用法制化堵住漏洞，切断公款吃喝的支付渠道。

□有全国政协委员在其提案中建议，把公款吃喝玩乐定为贪污罪，把公款吃喝纳入刑法范围，像治理贪污受贿一样治理吃喝腐败。对此，您怎么看待？

■要重点管好党内中高级领导干部。建议制定《中国共产党纪律处分条例实施细则》，细化内容，加重处罚，对公款吃喝违规违纪的党员干部实行“一票否决”制。一旦被纪检监察人员查获，或遭到检举后查实，无论职务多高、背景多硬都一律依规、依法处理，并以“污点”记录在案，5—10年内不得提拔重用。尤其要管好“一把手”。俗话说，“兵熊熊一个，将熊熊一窝”，“一把手”不守规则，危害极大，只要把全国处级以上党的领导干部管好，不再用公款大吃大喝，也不再接受权力交易者的宴请，一定能杜绝舌尖上的腐败。这可能有点难度，其实，最难的问题是谁来监督、需要多少人来监督和谁来监督监督者？

□一些人认为，公款不能吃喝，那么自己掏钱总可以吧。对于这种消费观念，您是怎么看待的？

■要倡导厉行节约的优良传统，严禁铺张浪费。要让民众明白，即使花自己的钱，消耗和浪费的也是社会的资源。可以通过经济的和非经济手段治理过度吃喝行为在内的资源浪费行为。对此，可借鉴美国经验，加收20%餐饮消费税。消费税与餐费分项收取，让消费者清楚地知道消费餐饮付出的“额外”费用。

□前不久，泰州滨江工业园区在其招待中心豪华宴请,被群众发现后围堵。该园区管委会主任下跪求情，但依然无法逃脱被免职的命运。可见，在自媒体时代，公众监督的力量被放大。

■确实，当前加强和优化公众自媒体监督机制尤为重要。国家和地方领导人及纪检监察部门要高度重视民众通过微博、博客、微信、录音、录像等技术手段，对公职人员进行的自媒体监督，收集公众利用自媒体方式的举报信息，继续肯定和鼓励网民的实名举报行为。

总之，通过法制化形成有硬约束力的正式规则系统，辅之以工作作风和精神文明建设中形成的对党员干部行为软约束的非正式规则体系，“软”、“硬”结合，可以演化出钢铁般强化制度的系统网络，逐步实现根治公款大吃大喝问题，而在这一过程中，监督者有效发挥作用则是关键所在。