基于不同规划阶段的轨道交通用地控制案例研究

2013-08-12吴丹陈峰黄垚，3

城市轨道交通研究 2013年5期

吴丹陈峰黄垚，3

（1.南昌铁路局南昌公务段，330002，南昌；2.北京交通大学土木建筑工程学院，100044，北京；3.北京京投轨道交通资产经营管理有限公司，100044，北京∥第一作者，助理工程师）

由于城市轨道交通规划与建设快速发展，轨道交通用地需求不断增加，致使土地稀缺性与轨道交通建设占地的排他性形成较大矛盾。在城市化进程中欠缺与后期轨道交通设施建设的配合，造成新建建筑物侵占线路或轨道交通设施预留用地不足等问题，从而加大未来城市轨道交通的建设成本，妨碍城市轨道交通的有序发展。

本文在综述研究现状的基础上，通过分析用地控制规划的各个阶段的特点及相互联系，提出基于各阶段工作内容和特点的用地控制原则、范围和实施方法，并以北京地铁某线路为例，探讨城市不同规划阶段下的用地控制方案。

1 城市轨道交通用地控制研究现状

研究现状主要体现在理论研究和部分城市制定的轨道交通土地控制相关政策、办法上。

理论研究方面，文献［2］指出在城市轨道交通线网规划完成后应对各线进行用地规划与控制，并将线网用地控制工作分为预可行性研究和用地规划与控制研究两个阶段，将用地控制工作分为确定各线的工程实施方案、开展沿线用地规划、进行沿线用地控制三个步骤。文献［3］探讨了用地控制的目标、内容和方法。提出依据城市总体规划、综合交通规划、线网规划及客流预测成果等展开用地控制规划研究，确定轨道交通的性质、规模、制式及用地控制原则及标准，对工程实施方案展开研究，用地控制成果报有关部门审批并纳入规划管理体系。文献［4］分析了城市轨道交通与土地控制规划的互动单向循环关系，并从轨道交通沿线和车站周边两个层面的土地控制模式探讨如何建设与轨道交通相适应的用地控制规划，从建设轨道交通的投融资机制、联合开发模式以及商业化的经营模式来探讨实施策略。

管理政策相关方面，上海市规划院于2008年7月编制了《上海市城市轨道交通系统专项控制性详细规划》，梳理各条轨道交通线路，将最新规划及设计成果纳入控制性详细规划；规划远景线路轨道交通控制线，纳入数据库管理平台，并将轨道交通控制线纳入城市黄线控制范围［5］。北京、南京等城市也制定了相关管理办法，规定了土地控制的一些基本流程和原则。

总体上看，研究现状主要存在以下问题：没有将轨道交通的规划和建设与城市规划的各个阶段紧密对应起来；规划滞后问题严重，部分城市的用地控制方案是在轨道交通规划方案和预可行性研究基础上展开的，具体用地控制以工程实施方案为依据。在实际工作中，线网规划尚不能达到此深度，而线路从规划到设计阶段历经时间较长，造成用地控制工作的严重滞后；没有完善统一的轨道交通用地控制指标和管理方法。

2 基于不同规划阶段的城市轨道交通用地控制

城市轨道交通用地控制，是一个涉及规划阶段土地预留、建设阶段土地占用、运营阶段土地空间使用乃至整个项目周期的系统行为，具有相当的延续性和复杂性。用地控制不仅要考虑规划阶段做好预留，同时运营阶段也要做好用地控制，保证其他建设项目对轨道交通的影响在可控的范围内。这一特性要求规划者将用地控制与轨道交通项目规划相联系，并与城市总体规划结合起来。轨道交通各阶段包括未开展选线的远景线路、开展规划选线、规划选线已批复、预可行性研究设计、可行性研究设计、总体设计、初步设计、施工设计、施工在建和建成运营在内的整个过程。在城市规划则包含城市总体规划和城市详细性规划［6］。轨道交通实施进度的不同阶段与城市规划的不同阶段具有一定对应关系，通过这种关系研究如何在城市规划体系中落实轨道交通用地控制规划。

2.1 用地控制原则

城市规划各个阶段与轨道交通各个阶段的工作内容和重心不同，规划及建设的深度也不同，所以各个时期用地控制范围的划定，考虑的因素也不同。由于轨道交通从实施上讲是越来越详细的，所以采用逆序的方式进行研究，即在建运营阶段和设计阶段——线路规划阶段——线网规划阶段。分别对应城市规划的详细规划、控制规划和总体规划阶段。

2.1.1 在建运营及设计阶段

运营阶段是设计阶段的落实，就用地的详细程度而言，这两个阶段是一致的。此时车站及线路轮廓已经基本稳定，车辆基地式制基本确定，车站出入口、风亭等设施位置已经基本确定。本阶段按照地下线路和车站、地面及高架线路和车站、出入口和风亭等附属设施以及车辆基地四种设施开展研究，主要考虑现行征地范围、设施安全以及出入口风亭等附属设施设计要求的指标确定。就运营阶段而言，需要关注的主要是其他工程对轨道交通设施的影响。

当前的物流配送制度限制了现代农业的发展，不能保证农产品的最大价值。在电子商务快速发展的背景下，物流配送问题已成为制约电子商务发展的瓶颈，这个问题在偏远的农村地区尤为突出。南充乡村地域广阔，存在路难行、距离远和道路不畅等客观问题，物流企业参与农村物流的积极性不高，使农村物流发展缓慢；物流配送系统没有经过系统整合，物流公司各自为政、独立经营，导致物流系统成本过高，无法形成组织合力。政府对物流企业进入农村、落户农村缺乏激励措施；当前农村收入状况、消费观念和消费水平不足以支持现代物流所需的吞吐量，企业难以盈利；同时，物流业中还存在着用工难问题。

2.1.2 线路规划及工程可行性研究阶段

根据建设时序确定修建线网中的某条线时，即进入线路规划和工程可行性研究阶段。本阶段与城市规划的控制规划阶段对应，此时线路的基本条件已确定。本阶段重点考虑建设空间的预留。此外，对于出入口风亭等附属设施需要考虑其设施的环境影响，从而确定用地控制范围。对于自行车停车场及P＋R（停车＋换乘）停车场，需要借助规划方案中的范围及要求进行控制。将车辆基地的规划用地界线纳入建设用地控制范围。

2.1.3 线网规划阶段

本阶段是用地控制的开始，与城市总体规划对应。既要保证轨道交通线网有落实的空间，又不能粗放划定范围导致用地的浪费。按照轨道交通的线路、车站、车辆基地3种设施类型来划定建设用地控制范围。从匡算轨道交通设施结构占地入手，研究不同设施类别在不同情况下的占地情况。由于线路处于线网规划阶段，敷设方式尚未确定。因此需要考虑线路的3 种敷设方式（地下线、地面线、高架线），通过估测其结构大致占地宽度、探讨设施与周边设施关系、环境影响，结合城市道路情况（主要是道路红线）确定线路部分的用地预留范围。对于车站，需要考虑不同类型车站的结构占地，并将出入口、风亭等需要独立或非独立占地的附属设施所需要的面积进行估测，为轨道交通后期建设预留足够空间，结合道路红线宽度来确定车站的用地控制范围，并需要考虑线网规划阶段车站的不确定性预留［7］。对于车辆基地，应将线网规划方案中初步确定的车辆基地规划用地纳入用地控制范围中来。

2.2 北京市轨道交通用地控制范围划定标准与方法

根据城市规划不同阶段用地控制目标，结合划定用地控制范围的方法，并通过研究线路、车站、车辆基地等的结构占地和建设条件预留、设施安全，整合北京地区现有资料，确定北京市不同规划阶段的用地控制范围，详见表1。

表1 北京市轨道交通用地控制范围表

2.3 用地控制在规划中的落实方法

不同阶段的用地控制方法必须与可行的落实方法相结合。落实方法可通过城市黄线予以保证。城市黄线主要任务是协调城市基础设施与土地利用及建设管理的关系。建设部于2006年制定《城市黄线管理办法》，明确提出将轨道交通线、站、场、车辆段、保养维修基地以及出入口、风亭等附属设施作为对城市发展全局有影响的、城市规划中确定的、必须控制的城市基础设施用地的控制界线纳入城市黄线，与城市规划同步审批管理［8］。轨道交通黄线可体现出用地控制思路和要求，发挥轨道交通在城市发展中的积极作用，引导城市土地空间的有序增长，并协调城市空间发展与轨道交通发展之间的关系，保障轨道交通走廊的合理布局，保证轨道交通工程建设的顺利实施，协调轨道交通设施与周边建设的矛盾。轨道交通黄线随不同阶段城市规划一同编制和审批，可作为城市轨道交通管理的依据，具有一定的强制性，可有效保障用地控制工作的顺利开展。因此，轨道黄线源于用地控制，同时又是用地控制的手段之一。

3 基于不同实施阶段的用地控制方法在某地铁线路的应用

用地控制方法是否科学合理，应该通过实践进行检验。本节将本文提出的用地控制方法用于北京某地铁线路，展示本方法的合理性。

该地铁线路是纵贯南北的交通大动脉之一，线路全长50km。途径共设25座车站，其中24座车站为地下车站，换乘车站为7座。由于该线路工期较紧，因此控制规划与详细规划并未做区分，实际上是同步完成的。

3.1 总体规划阶段用地控制实施

该线路处于线网规划阶段，且城市规划编制差异不大，全线用地控制总面积达2 383 442.66m2。其中道路广场占地面积最大，超过控制用地面积的四成以上，市政公用设施用地、对外交通用地公共设施用地分别位居第二、第三和第四，进入道路红线的用地面积占控制用地总面积的一半以上，如表2。

由于处于线网规划阶段，因此对于线路部分应该按照道路红线宽度≤40m 时，将红线宽度拓宽至40 m，并据此控制用地；当道路红线宽度介于40m～60m 之间时，按照道路红线控制用地；当道路红线宽度大于60m 时，按照60m 宽度控制用地的标准来划定用地控制范围，对于处于曲线上的线路和根据线路走向需要而进入红线的线路部分，还需按照中心线两侧各30 m 来划定用地控制范围。对于车站部分，以中心沿线路敷设方式和方向，绘制长420m、宽120 m的矩形框作为用地控制范围。对于车辆基地，其线网规划阶段的车辆基地的规划用地控制范围原则上应大于等于详细性规划阶段的用地控制面积，本文依据车辆基地线网规划阶段规划用地界线划定车辆基地的用地控制范围。

表2 北京地铁某线路各规划阶段用地控制面积对比表

以A 站为例，按照以上方法，待用地控制范围划定好后，将CAD 中的.dwg文件转换成可被GIS兼容的.dxf文件格式，并将其导入GIS，配合规划底图，结合GIS的叠加分析功能，即可计算出各类用地的控制面积，并绘制用地控制规划图（见图1）。

图1 A 车站总体规划阶段用地控制图

3.2 控制与详细规划阶段用地控制的落实

该线路处于运营阶段，全线用地控制总面积达1 565 297.13 m2，其中道路广场占地面积最大，超过控制用地面积的四成以上，市政公用设施用地和对外交通用地位居第二和第三，进入道路红线的用地面积占控制用地总面积的一半以上，如表2。

地铁F线是按照在建运营及设计阶段的用地控制范围来对其进行控制。对于采用明挖施工方法的车站及隧道，结构轮廓外12m 处；对于采用其他方式的地下车站及区间，结构轮廓外6m 处；出入口风亭外10m 处；停车场按照设计用地界线或征地范围进行控制；车辆基地按照实际用地界线来进行控制。

在运营阶段，其设施结构轮廓已经确定，在CAD 软件中，其用地控制主要依据实际轨道交通设施的结构轮廓来进行划定。以A 车站为例，地铁车站采取暗挖施工，因此，车站主体及两侧应该按照结构轮廓外6 m 进行控制，对于出入口、通风亭等附属设施按照设施外边线外10 m 向外扩，划定用地控制范围。待用地控制范围划定好后，进行面积量算和控制图的绘制（见图2）。