论构建中国特色的现代社会组织体制

□ 郭 祎

（成都行政学院， 四川 成都 610110）

党的十八大报告围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，系统地提出了四个“加快形成”。在新时期，建立和完善中国特色社会主义现代社会组织体制意义重大， 不仅关系到中国特色社会主义社会管理体系作用的发挥， 而且影响着我国社会的健康有序发展以及现代化国家建设目标的实现。

一、宏观层面：政治体制、社会体制和依法治国

社会组织体制及其形成问题， 不仅仅限于社会体制范畴。从宏观层面看，当前的政治体制和依法治国进程与中国特色社会组织体制的构建也是密不可分的。政治体制及其改革成效关系到政府与社会关系的处理、党的领导与政府负责关系的处理以及党、政府、社会组织等之间权责的厘定； 依法治国进程关系到社会组织的法律地位、法治保障、权利义务、救济渠道以及自治的法律界定等几个重要方面。

⒈政治体制改革。邓小平曾指出，不搞政治体制改革，经济体制改革难于贯彻。党委如何领导？应该只管大事，不能管小事。政治体制改革的目的是调动群众的积极性，提高效率，克服官僚主义。改革的内容，首先是党政要分开， 第二个是权力要下放， 第三个是精简机构。［1］（p177）从今天社会发展形势与社会管理任务来看，邓小平提出的政治体制改革对当前的社会组织体制构建以及中国特色社会主义社会管理体系的形成意义重大。

⒉社会体制改革。 社会体制改革是和谐社会建设的重要内容和关键一环， 也是构建我国现代社会组织体制的重要保证。 社会体制改革的核心是正确处理政府与社会之间的关系， 社会力量及活力的释放需要社会体制改革，即政府对社会还权、为社会松绑、向社会赋能。 从构建中国特色社会主义社会组织体制的目标出发， 理解与深化社会体制改革急需形成社会治理的思维。“治理标志着政府管理含义的变化， 指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。”［2］（p86）从现代治理理念出发，最为紧迫和重要的是要顺应现代社会发展要求，尽快形成一套促进以社会组织为主体的社会力量发育、发展的机制，以期弥补政府管理失能、失灵和市场作用有限问题，尽快形成政府、社会、市场共同治理的局面。

⒊坚持依法治国。党的十八大报告强调，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。强化法治思维和法治方式， 对社会发展和各项事业的现代化从根本意义上说是一种保障， 从具体操作层面来看更是一种动力、标准或依据。从法的规范作用而言，就是要以依法治国确立社会组织运行规则。 依据我国现有的法律规定来看，我国申请成立社会团体，必须经业务主管单位审查同意， 由发起人向登记管理机关申请筹备。主要有三大类型：社会团体、基金会和民办非企业单位。目前，我国用于规范社会组织的法律、法规还相对滞后。一是缺乏统一的法律规范。二是现有规定难以促进社会组织培育和作用的发挥。 三是法律层面的管理和规范机制比较薄弱。 我国法治现代化的一个关键问题是“通过形成和强化法的中介机制来扬弃行政命令与民间调解的苟合， 其中最重要的工作就是建立和健全一整套公正而合理的法律程序。”［3］（p215）法的社会功能作用的显现依赖于法律秩序的形成和法治文化的奠基， 而这种秩序和文化也影响和指引着社会主体始终朝着规范、有序、充满活力的方向发展。因此，当务之急是尽快修订针对社会组织管理的法律、法规。

二、中观层面：政社分开、权责明确和依法自治

“社会组织”是一个社会学概念，我国目前使用的“社会组织” 是专指区别于政府和企业且具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性等特点的组织。我国的社会组织包括社会团体、 民办非企业单位和基金会等三类。 在党的十六届六中全会之前这些组织被称为民间组织。 党的十六届六中全会和党的十七大报告把民间组织纳入社会建设与管理以及构建社会主义和谐社会的战略部署之中，并用“社会组织”这一更科学的称谓代替了“民间组织”。依据党的十八大报告的最新表述和发展要求，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制就成为我国社会体制改革中的重要组成部分。

⒈政社分开是关键。从词义上理解，政社分开需要政府与社会分离，即政府与社会各司其职。政府与社会原本是完全不同的两大主体，在我国，政社分开的具体内涵就是要减少政府对社会的管制或强制， 即政府要从管控社会的思维和政策体系中解放出来， 使社会主体真正独立。一是政社分开要求转变政府职能。政府管理需要从传统计划经济体制下的直接、管控、整体、集中等思维模式中解放出来，更多从计划者、控制者角色向服务者、监督者等角色转变。现代社会组织体制的最大特点是政府管理的思维及其语境发生了变化， 政府管理职能正在朝着创造良好的发展环境、 提供优质的公共服务和维护社会公平正义的方向转变。 二是政社分开可以促进社会发育。 从近几年来各地的创新实践效果来看， 政社分开不仅不会降低政府与社会职能作用的发挥，反而能够优化各自的管理效能，推动社会发展作用的最大化。社会组织在政府“松绑”的同时，其固有的社会属性和社会活力支撑其快速发育和成长，社会组织利用其一系列天然优势， 无论是对于社会矛盾的化解，还是社会能量的激活，都发挥出了政府难以企及的巨大能量。如北京市积极构建的“枢纽型”社会组织体系。 社会组织与行政部门脱钩带来的多赢局面激发了社会的活力。而政社分开的目标是激发社会活力，通过一系列政策制度的完善来构建政府与社会分开而又协调、互动的良性治理格局。

⒉权责明确是核心。 现代公共管理及新公共服务理论认为，理顺主体之间的权责关系是基础和核心。以成都市的实践为例。近年来，成都市从区一级政府开始“还权赋能”， 街道主要职能向公共服务和社会管理转变，社区（村）依托和发动居民参与公共事务、社会事务、经济文化事务。社会组织发挥其对政府的“外脑”作用，与市场机制一起成为政府管理的有力助手，协同共治辖区事务。从“对上”变为“对下”，这是街道办事处转变职能的一大特点， 这也给社会管理中的其他主体更好的发挥作用提供了空间。需要特别指出的是，作为处于领导地位的党组织也可以从以往的繁杂事务中解放出来，真正发挥对社会管理方向的引领作用。

结合实际不难发现， 社会组织在社会公共服务中的作用及分量与社会组织本身需要和社会发展整体要求相差甚远， 其主要原因不是社会组织数量严重不足或能力不够，而是政府职能与社会组织职责不清、权利不明，使得实践中经常出现政府管理无处不在、社会组织形同虚设、社会资本浪费严重等现象。

⒊依法自治是动力。 梳理我国关于社会组织的法律规范体系，除了1999年的《公益事业捐赠法》和2002年的《民办教育促进法》及其实施条例等几个单行法以及1989年的《外国商会管理暂行办法》和2003年的《中外合作办学条例》等外，系统且统一地对有关社会组织的法律规范最高位阶的只有国务院1998年颁布的 《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和2004年颁布的《基金会管理条例》，此外还有作为社会组织登记管理机关的民政部为执行条例而发布的、在法律位阶体系中属于行政规章的大量规定，而法律位阶体系中介于宪法与行政法规之间位阶， 即由全国人大及其常委会制定的法律在这里明显缺位。具有最重要、 最必要位阶的法律缺位带来的直接问题是社会组织在实践中往往无法可依，这给社会组织“依法自治”提出了严峻挑战。

在构建中国特色社会主义现代社会组织体制进程中的政社分开、权责明确、依法自治等三个环节紧紧承接宏观层面的三大改革， 与现代社会组织体制所要求的现代化、体制性还有一定的距离，还需要结合实践，从微观层面继续探讨政府、社会组织到底该如何作为，如何合力构建这一体制， 以实现现代化社会组织体制目标。

三、微观层面：政府主动、社会能动和政社互动

在构建中国特色现代社会组织体制中， 宏观层面的体制改革是保障， 中观层面的政社分开是前提和关键， 还需要在微观层面强化政府职能与社会组织之间彼此分开独立而又相互作用的运行机制。

⒈政府必须“主动”和“负责”。在具体的操作实践中，政府在构建现代社会组织体制中的所谓“主动”或“负责”主要包括：一是政府主动自律，做好该做的事情。这里所说的“自律”，主要涉及两大内容：一方面是政府要管好权力， 使权力按照自身规律及党的十八大报告中提出的“权力在阳光下运行”的要求运行。公开运行的权力能够最大限度地减少对权利及社会的侵害，为维护和保障私权利创制基础条件；另一方面是政府要用好权力， 将更多时间和精力向提供优质公共服务、创造良好社会环境和维护社会公平正义方向转变，使政府权力始终沿着宪法及法律设定的方向健康有序地运行。二是政府主动还权，为社会腾出空间。李克强总理在全国综合配套改革试点工作座谈会上的讲话中指出，要更加尊重规律，转变政府职能，处理好政府与社会的关系，社会领域要更好地利用社会力量，包括社会组织的力量，把应该由社会发挥作用的交给社会。现代社会发展中的市场、政府与社会之间，任一主体均非完美无缺，三者之间相互弥补、相互协调、相互支撑的状态无疑是最优的。从我国传统与现实的实际出发，政府主动放权是发挥市场作用和社会作用的基本前提，没有政府放权， 就谈不上社会组织的发育成长和市场机制的尽快完善。三是政府主动服务。改变政府权力的“必要之恶”本性，一方面，必须把政府的政治统治（实施法律和抵御外敌）职能与服务性职能明确界分开来；另一方面， 不能把赋予前一种职能的权威和尊严同样赋予后一种职能。因此，政府活动范围的扩大主要体现在服务职能上而非统治职能上。 政府的服务性职能是一种合作、协商和与市场相联系的职能，而非高压强制职能。［4］形势的变化需要政府重新界定服务职能的内涵， 使其更多地体现出现代民主法治社会要求的合作式、平等式、协商式、参与式、共治式等服务的新思维以及表现形式， 这对于社会组织的成长和发展来说无疑是不可或缺的。

⒉社会应当能动。社会能动或能动社会，是相对于机械社会或被动社会而言的，是一个充满活力、自主自治、公众参与、相互协商、彼此合作以及能够积极发挥自身作用的社会状态。正如李强教授所言，社会学在理论上提出有两种社会：“机械社会”与“有机社会”。在有机社会里，老百姓是积极参与的，因为他们的利益与自治的活动是融合在一起的。 社会能动性大小取决于社会主体中每一个公众和社会组织的能动性、 积极性和创造性欲望及参与的强弱。从法理学意义上讲，我国在制度设计的时候， 作为根本大法——宪法设计的本意就是建设“活力社会”、“能动社会”和“自治社会”。《中华人民共和国宪法》第111条规定，城市和农村按居民居住设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。同时还规定，居委会与村委会的功能是：调解民间纠纷、协助维护社会治安、办理公共事务、开展公益活动、反映群众意见要求、提出建议等。由此不难发现，社会能动具有宪法文本精神的法理依据。从实际作用角度上讲， 社会组织的作用在于弥补政府失灵和市场失灵，无论是哪一种失灵（见下图表），社会组织都应发挥其弥补作用， 以保障公共服务的实现和公共利益的最大化。

图示：市场失灵和政府失灵及其社会组织应对［5］

⒊政社互动。党的十八大报告指出，要“发挥基层各类组织协同作用， 实现政府管理和基层民主有机结合。” 国民经济和社会发展十二五规划纲要也强调，要实现政府管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。显而易见，未来社会治理的核心是能否促进政府管理与社会自治之间互动关系的形成。 从实践经验及存在问题来看， 政府管理与社会组织之间互动关系的形成需要重点把握以下三个方面问题。

一是以发挥社会组织的作用，增进互动。社会组织作用的发挥程度决定着社会组织与政府管理之间互动的主动性、能动性及积极性的大小。社会组织与政府提供公共服务的差异化特征决定了各自的固有优势，两者建立相互合作、 相互补充的关系远远胜于相互替代和相互冲突。在美国，政府和社会组织之间建立的是战略伙伴关系。一方面，政府通过外包、补助制度、抵用券制度等方式将一些公共服务转移给社会组织， 自己从包揽社会事务的重负中解脱出来， 主要发挥监督者和设计者的作用，提高社会管理水平和质量。另一方面，社会组织可使公民广泛地参与到社会经济事务当中，促使政府倾听民意、从而凝聚民心、安定社会。［6］在我国，影响社会组织作用发挥的因素很多，但最为关键的因素仍是政府没有从传统计划经济体制中解放出来，不肯放权、不愿分担和不舍利益，使得社会组织在数量上的增长与作用大小之间的正比例关系不在合理范围内。

二是以健全政府购买机制，强化互动。在现阶段，我国各级政府用于购买服务的领域主要涉及三类。第一类是行业性服务与管理类， 包括行业调查、 统计分析、资质认定、项目评估等；第二类是社区服务与管理类，涉及助老助残、社会救助、卫生服务、流动人口管理或服务、矛盾调解、文化演出等；第三类是行政事务与管理类，包括再就业培训、婚介机构监管、民办学校的委托管理、退伍军人再就业安置等。政府用于购买服务的形式多样，主要有费随事转形式、项目发包形式和公开招标形式。但值得注意的是，通过政府购买服务，对于社会组织而言，积极、正面的影响是显而易见的，但有些代价也许会带来消极的、 负面的影响， 如牺牲自由、受控制或失去主体性等等。［7］（p143）因此要进行宏观和中观改革以及制度的完善。另外，从各地探索政府购买公共服务的实践效果来看， 仍需要进一步完善与之相关的配套机制， 比如完善社会组织第三方的评估机制、招投标机制、社会组织惩戒进退机制、服务效果评价机制以及在政府购买服务过程中的回避、公开、透明等细节制度设计等。

三是以超越政社利益冲突，提升互动。提升政府管理与社会组织互动水平的唯一路径是两者必须站在公共利益的角度，即应当超越彼此之间的利益冲突。一方面， 政府应当看到社会转型期的关键是计划经济体制向市场经济体制的转型和“人治”向法治的转型，转型的进程取决于政府对待自身权力的认识深度和规范程度， 若不能超越自身利益和难以始终保持维护社会公益的角色， 那么政府公信力和权威性将会受到严重影响。同时应顺应新形势发展的需要，积极支持社会经济发展和形成社会经济机制， 为社会组织体制提供系统的支持环境；另一方面，社会组织必须摆脱自身小团体利益的束缚， 努力在自身发展与社会公益之间做好平衡，坚持依法自治和积极作为，将自身固有的特性和优势在服务社会发展中发挥到极致，以更多的成绩、贡献和亮点获得更高的社会声誉和更有力的社会支持。

综上所述， 构建中国特色社会主义现代社会组织体制是一个系统的工程，当前，最为重要和迫切的要求是，要紧紧围绕党的十八大报告精神，从政治体制、社会体制和依法治国等宏观层面整体把握和协调推进，为政社分开、 权责明确和依法自治提供宽松而有利的环境；要结合中国国情，在政府及其工作人员日常的理念重塑、权力观念、行为规范上，在社会组织及其工作人员的自律意识、能动发挥、协调作为上，在基层社区治理、 院落民主自治管理和促进公众有序参与等细节上逐步总结经验；要完善立法、推动转变、营造氛围，为早日建成中国特色社会主义现代社会组织体制， 为党的十八大报告所设定的“两个百年” 宏伟目标创造条件。

［1］关于政治体制改革问题［A］.邓小平文选（第三卷）［C］.人民出版社，1994.

［2］（英）罗伯特·罗茨.新的治理［A］.俞可平.治理与善治［M］.社会科学文献出版社，2000.

［3］（美）罗尔斯.正义论［M］.上海译文出版社，1991.

［4］张旅平，赵力玮.自由与秩序：西方社会管理思想的演进［J］.社会学研究，2012，（03）：44－45.

［5］严新明，童星.市场失灵和政府失灵的两种表现及民间组织应对的研究［J］.中国行政管理，2010，（11）：91.

［6］王喜梅，张桥云.美国社会管理对中国的启示［J］.当代世界与社会主义，2013，（01）.

［7］张钟汝，范明林.政府与非政府组织合作机制建设［M］.上海大学出版社，2010.