工商行政管理所（队）公务员激励机制研究——以西安市L 区为例

□ 高彩萍， 李景平

（西安交通大学 陕西 西安 710049）

一、背景与意义

工商行政管理部门承担着规范、 监管和维护市场秩序的任务，责任重大。基层工商行政管理所（队） 的公务员队伍建设是完成工商行政管理部门各项任务的关键，基层工商行政管理所（队） 公务员的管理活动直接关系到群众的生活质量和社会的和谐稳定， 其能力素质的高低以及工作作风的好坏与党和政府的公信力密切相关，直接影响着党和政府的形象。由于工商行政管理所（队）公务员所处的特殊地位和工作性质，使得对其进行管理的激励机制长期以来没有得到足够的重视。据国家人事部门统计，从1996年至2003年，全国共有5万公务员告别铁饭碗，其中，工商行政管理所（队）公务员是流失率较高的公务员群体之一， 被辞退的不称职者仅占40%， 而占60%的都是称职甚至优秀的公务员，而且是主动流失的，其流失状况令人担忧。由此，迫切需要将工商行政管理所（队）公务员激励机制的完善提上日程。2006年1月1日开始实施的《中华人民共和国公务员法》 将公务员激励机制主要分为物质激励机制和精神激励机制。其中，物质激励机制由工资、福利、保险等方面构成，精神激励机制则由培训、考核、职务升降、奖惩等方面构成。工商行政管理所（队）公务员与其他综合管理类、 专业技术类的公务员相比是一个较为特殊的群体， 他们在工作和执法环境中所面临的工作压力更大。一方面，作为工商系统中最基层的公务员完成工作任务与其他同系统、同级别公务员相同，但在升迁方面的机会却较少，职业发展的空间也较小；另一方面，由于受基层行政执法条件较差、执法环境复杂等因素的影响， 他们的工作要比工商系统局级及以上机关公务员要承担更多的责任。另外，工商行政管理工作要求的法律、 法规专业化程度较高的特征也容易使他们产生很大的心理压力。 随着经济社会的快速发展和对高素质人才的需要，大批高学历、高素质的优秀人才不断加入到工商管理系统的公务员队伍中来， 并发挥出越来越重要的作用。因此，构建合理、完善的工商行政管理所（队）公务员激励机制，既是为工商行政管理系统吸引优秀人才，调动其工作积极性，促使其廉洁奉公的重要管理手段， 也是提高工商行政管理部门行政效率、有效发挥市场监管执法职能的保障，对我国公务员工商行政管理所（队）在管理的实践上具有十分重要的意义。

二、当前工商行政管理所（队）公务员结构与激励机制的现状——以西安市L区为例

本文以西安市L区工商局的基层公务员为调查研究对象，同质性较高，可以反映出基层公务员激励机制存在的一些共性问题。本文对工商所（队）公务员激励机制的研究不仅仅基于本次调查资料分析的结果，而且对其它文献资料进行了分析研究，因此，笔者认为本研究成果具有一定的普遍性。 本调查采取的是差额抽样的调查方法，即在一定的范围内发放问卷。调查对象覆盖该区工商局所辖工商行政管理所、 经济检查大队以及“12315”消费者申诉举报中心等部门，共发放问卷200份，回收有效问卷200份，回收率为100%。以问卷调查为主，同时在一定范围内进行了座谈和访谈。其中，问卷内容主要有：个人基本情况，包括性别、年龄、工龄、政治面貌、受教育程度、健康状况和职务。与激励机制有关的情况包括工商行政管理所（队）公务员的工作满意度、 所需要的激励因素、 激励因素的实际供给情况、执法环境对工商行政管理所（队）公务员工作动力的影响、绩效考评与工作动力的关系等五个方面。将调查得来的所有数据资料输入计算机， 采用SPSS15.0进行处理分析。

（一）工商行政管理所（队）公务员的人才结构现状

目前，西安市L区工商行政管理所（队）的人才结构存在以下三方面的问题：一是学历结构不够合理。工商行政管理所（队）公务员中具有本科及以上学历人才相对较少，约占30%左右，研究生学历人才仅占1%左右。而各个层次学历中第一学历是全日制本科毕业所占人数不到3%；在职函授院校毕业的人数占的较多，约占90%以上。二是专业结构不够合理。从工商行政管理所（队）人才专业结构整体情况来看，大专以上学历中学习经济、 管理类等综合专业人才较多， 约占70%及以上；学习法律、文秘、计算机、外语、金融等专业的人才较少，仅为20%左右，这种状况与市场经济条件下工商行政管理急需专业化的人才不相适应。 三是年龄结构不够合理。工商行政管理所（队）存在公务员的年龄结构逐渐趋向老龄化的问题， 即其中30岁以下的不足3%；31－40岁的不足20%；41－50岁的约占35%及以上；51岁以上的约占40%。此外，公务员的“入口”不合理。目前， 工商系统人才引进主要是通过国家公务员招聘和接收安置转业军人这两种方式。 然而在实践中则存在因招人方和用人方的信息“不对称”问题，因而不能保证招来的是所需人才。

（二）工商行政管理所（队）公务员的工作满意度明显出现差别化

反映公务员激励状况的指标是多方面的， 多数学者选择用工作满意度来衡量激励状况。在200份有效问卷中，西安市L区工商行政管理所（队）公务员对工作的总体满意度为80%，其中很满意的27人，占13.5%；比较满意的133人，占66.5%；不满意的33人，占16.5%；很不满意的7人，占3.5%。由于工商行政管理所（队）公务员的年龄、学历、职务及级别的差异性，其各自的工作满意度也有差异。具体而言，不同年龄的工商行政管理所（队）公务员工作满意度与公务员的年龄结构具有关联性。通过表1可以看出，工商行政管理所（队）31－35岁、46岁及以上的公务员工作满意度都低于全体公务员工作满意度。 其余年龄的公务员工作满意度均高于全体公务员的工作满意度或与之持平。 从表1还可以看出，31－35岁的工商行政管理所（队）公务员是正处于发挥潜能、做贡献、出成绩的职业生涯中期的群体，但又恰恰是工作满意度最低的群体。 关于工商行政管理所（队）公务员学历结构与工作满意度的关联性，工商行政管理所（队）不同学历结构的公务员工作满意度状况如表2所示。由表2可知，有研究生、本科学历的公务员的工作满意度明显低于全体工商管理所（队）公务员的工作满意度，这体现出学历越高其工作满意度越低。

表1 不同年龄的工商行政管理所（队）公务员工作满意度

表2 不同学历的工商行政管理所（队）公务员工作满意度

另外， 公务员职务级别状况与工作满意度也具有关联性。表3显示了不同职务、职级的工商行政管理所（队）公务员工作满意度状况。由表3可知，随着工商行政管理所（队）公务员职务、职级的升高，其工作满意度亦随之提高。

表3 不同职务、职级的工商行政管理所（队）公务员工作满意度

（三）工商行政管理所（队）公务员所需要的激励因素存在差别

为了分析工商行政管理所（队）公务员看重哪些激励因素，问卷提供了多种选项供其选择，并请其按照重视程度选择其中四项，如无理想选项，允许空选，最后计算并比较各个选项的累积频次，结果显示（见表4）。

表4 工商行政管理所（队）公务员最重视的激励因素

从对调查结果进行的分析可以看出， 不同年龄段的工商所（队）公务员的基本物质需求大体一致，都很重视薪酬、福利、保障。但40岁以上工商所（队）公务员的个人发展需要相对弱，40岁及以下工商所（队）公务员希望工作上有所成就。中老年的工商所（队）公务员更希望在晚年有稳定的保障，更注重生活安全，对是否有成就不再有更多的想法。而年轻的工商所（队）公务员，除了要求物质具有保障外，更希望在工作上有所成就，更看重个人的发展。30岁左右的工商所（队）公务员迫切希望能够在工作中脱颖而出， 有较多的晋升机会和较大的职业发展空间。 这一结论也与人本身的基本需要规律相一致。从总体来看，不同的激励因素对不同层级的基层工商所（队）公务员的吸引力不同，他们当中的大多数人认为较多的晋升机会和较大的发展空间最能激发他们的工作积极性，对他们的吸引力最大。从强到弱的排列次序为：提高工资、增加福利待遇、较好的工作氛围、工作比较稳定，工作本身能够有助于实现自身价值。另外，他们当中也有一部分人还会考虑到分配和晋升的公平性以及领导者是否具有个人魅力。在对各项激励因素的横向比较中， 英雄模范的精神激励作用始终排名靠后， 说明精神激励手段运用得不到位和作用没有得到很好的发挥。

（四）工商行政管理所（队）公务员激励因素的实际供给不足

工商行政管理所（队）公务员对于薪酬水平不满意的比例不容忽视（见表5）。笔者在调查中了解到，西安市L区工商行政管理所（队）公务员的人均基本工资约为1000元，与其他部门的公务员及企业员工相比，其收入并不高。即便在工商系统内，工商行政管理所（队）一般公务员的工资待遇也低于省局、市局以及区、县局同级别公务员的工资待遇水平。 有些工商系统基层公务员提出：为什么得不到提升机会以及职位低、无成就感和自卑等问题。 而且这些问题在无形中给他们带来了心理压力，也降低了他们的工作满意度。还有的工商行政管理所（队）公务员提出：由于目前工资差距过小，“干好、干坏”一个样，使他们在工作常常处于应付状态。这些问题的存在无疑影响了工商行政管理所（队）公务员的工作积极性，也为廉政执法埋下了隐患。

对于工商行政管理所（队）公务员的晋升空间，选择“较低”与“很低”选项的人比例也很大（见表5）。在了解公务员对晋升中论资排辈现象的看法时，仍有48.2%的人认为这一情况十分严重或比较严重，有32.8%的人认为这一现象存在但不普遍，另有14.3%的人认为这一现象比较少或几乎没有。 公务员晋升空间较小的主要原因不仅是论资排辈， 还因为基层工商行政管理部门本身能提供的职位有限。另外，工商行政管理所（队）公务员对于自身社会地位状况基本满意（见表5）。

表5 工商行政管理所（队）公务员对薪酬、晋升与社会地位的认知

培训也是一项十分重要的激励因素。 在访谈中笔者发现，近年来，工商系统日益重视基层行政执法人员的培训工作，开展了以“电脑课堂”、“业务学习”、“政治学习”、“岗位大练兵”等为内容的学习活动，在“专业素质、 岗位技能、 执法理念” 等方面对工商行政管理所（队）执法人员进行了培训。但工商行政管理所（队）的培训工作目前仍存在很多不足，从整体上看，针对工商行政管理所（队） 公务员的培训并没有形成一个科学化、规范化、实效化的长效机制。在具体实施上，培训的理念、内容、方法、考核、效果评估等方面还存在明显欠缺，无法有效激励工商行政管理所（队）公务员能够在实现其自身价值的同时为社会做出更大的贡献。

（五）工商行政管理所（队）公务员的工作环境状况

工作环境主要包括工作中的人际关系、 工作难度和工作条件等因素。对于工作中的人际关系，笔者主要考察了工商行政管理所（队）公务员与同事的关系和与领导关系两个方面。从与同事关系方面来看，多数工商行政管理所（队）公务员认为与同事在工作中的合作氛围非常好或比较好，两项分别占18.7%和55.5%，合计达74.2%。 认为工作氛围比较差或很差的合计只占3.7%。同时，在问到工商行政管理所（队）公务员“是否感觉自己工作比别人多也重要”时，只有7.6%的人认为事实就是这样， 有21.7%的人认为有时感觉如此，有37.4%的人很少有这样的看法，还有27.8%的人几乎没有这样的看法。在询问工商行政管理所（队）公务员“是否认为同事会占有你的工作成绩”时，有38.3%的人认为几乎没有， 有25.7%的人认为偶尔会有， 另外有24.2%的人认为有时出现这种情况， 只有5.7%的人认为经常如此，并强烈感受到自己的付出与收获不对等。从总体上看，一方面，工商行政管理所（队）公务员认为同事关系较好， 另一方面他们又深刻感受到同事之间存在着竞争。

在问到“是否常常因为同事间的猜忌而不能努力工作”时，有24.6%的人选择了“经常”或“有时”选项。值得注意的是，工作时间在11－20年的工商所（队）公务员受到这种负面影响的程度最深， 占全部调查对象的59%。而且在所有被调查对象中选择“经常”项的9人中就有8人是处于11－20年这一工龄段， 这种分布不是偶然的。访谈结果显示，工作时间在11－20年的工商行政管理所（队）公务员群体是工作的核心骨干，处于家庭责任和社会责任比较重的时期。工作压力增大，工作期望值提高，并且一部分人到了职业发展的瓶颈期，容易诱发对现实的不满情绪。 工商行政管理部门和有关领导应加强对这一群体的关心。

与此类似，绝大多数工商行政管理所（队）公务员认为自己同领导沟通很好，其中54.9%的人认为非常好或比较好，46.5%的人认为与领导的沟通一般， 有56%的人认为沟通比较差或很差。同时，又有55.6%的人认为自己工作再多领导也不知道，另有47.5%的人认为很少或没有这种感觉。这两组看似矛盾的数据显示，工商行政管理所（队）内部的正式沟通还存在明显不足，领导对下属工作的情况了解不够， 会影响到工商行政管理所（队）公务员的工作热情与积极性。

另外，在调查领导对公务员的信任状况时，有78%的公务员认为领导非常或比较信任自己的工作能力，并能安排自己担负具有挑战性的工作；有23.7%的人持模糊看法，只有2.9%的人认为领导（非常）不信任自己。

笔者也试图了解工作难度和工作条件等因素对公务员工作动力的影响状况，调查结果显示（见表6），还是有相当一部分人认为自己没有或缺乏工作动力是因为工作太难、工作环境不好造成的。这一方面，反映出工商部门在基层工作环境建设方面还有一定改善空间，另一方面也反映出工商行政管理所（队）公务员也存在“归罪于外”的思维定势。针对这一问题，既要通过加强工商行政管理所（队）公务员培训工作，促进其服务意识的增强和业务能力的提高， 同时也要求领导多给下属以工作上的指导和工作条件方面的支持， 帮助工商行政管理所（队）公务员将工作自主性转化为实际的工作绩效。

表6 工作难度和工作环境对工作动力的影响

（六）工商行政管理所（队）公务员的绩效考核机制不利于激发其工作动力

在工商行政管理所（队）的公务员激励机制中，绩效考核同样处于重要位置。 绩效考评状况如何取决于三个方面的因素：一是是否建立了健全的评估体系；二是绩效考核是否准确； 三是考评结果是否与公务员的工资、晋升等挂钩，这三方面因素直接关系到激励的效果。在健全的工商行政管理绩效考核体系中，首要的是应该有多元化的考评主体， 而且服务对象在绩效考核中也要发挥其应有的作用。 但在目前针对工商行政管理所（队）公务员的绩效考核机制运行中，公共服务对象和相关人发言的机会仍然很少。 在这个方面的调查数据显示，工商行政管理所（队）公务员最看重的仍然是同事和领导的评价，其中选择同事的占32.5%，选择上司的占36.6%，两项合计高达69.1%；重视服务对象评价的占24.7%。

现行考核体系在反映工商所（队）公务员努力程度与贡献水平的准确性上，只有31.5%的人认为考核体系能够准确或者比较准确地反映工商行政管理所（队）公务员的努力与贡献程度， 有43.9%的人认为二者联系“一般”， 有21.8%的人认为绩效考核不准确或很不准确。这反映出工商行政管理所（队）公务员绩效考核仍然是一个管理难题， 还需要不断完善绩效考评指标体系和考核办法， 尽可能地提高考核结果的可靠性和有效性。在考核结果的使用上，只有27%的人认为考核结果与公务员收入与晋升直接挂钩或者关系比较大，41.4%的人认为关系很小或者没有关系，有32.6%的人选择了“一般”这一中间选项。这反映出当地工商行政管理所（队）在公务员考核结果的使用方面还没有充分地体现在收入或晋升等分配环节上。 由此必然会造成部分工商行政管理所（队）公务员感觉受到了不公平待遇。

在问到工商行政管理所（队）公务员是否感觉到付出与收获不对等时， 有19.3%的人认为事实如此；41.2%的人认为有时候感觉是；另有39.1%的人很少或基本没有这种感觉。也就是说，大约有六成的人有不公平感，这同样反映出进一步完善工商行政管理所（队）公务员绩效考评制度的紧迫性。

三、建立健全当前我国工商行政管理所（队）公务员激励机制的建议

（一）工商行政管理部门应建立差别化的薪酬制度及灵活的福利机制

应该按照便于强化职位责任和岗位贡献的要求，在工资方面设定不同档次， 根据其承担的职位责任和技术专业化程度确定不同的计薪档次， 作为正常增资的具体内容。建立与绩效挂钩的灵活工资制度，在工商行政管理所（队）公务员的工资结构中应加上绩效工资部分，以此来吸引并激励人才。从激励的角度讲，福利应占到大约15%的份额， 福利设计也要符合每个工商行政管理所（队）公务员的要求，例如：对工商行政管理所（队）中的青年公务员可以多提供带薪休假，学习深造，职务晋升等机会；对中老年公务员可以多予以荣誉称号等精神奖励，也可以设置奖金等物质奖励。同时要继续搞好现代化办公场所公共福利设施建设， 进一步落实带薪年休假，优惠旅游，贷款购房等制度。

（二）进一步优化工商行政管理所（队）公务员队伍结构以及培训、绩效考核、竞争等激励机制

应该根据不同岗位、不同业务特点对人才数量、结构和素质的不同要求， 优先补充市场监管和行政执法紧缺的法律、经济、管理、计算机、财会、外语等专业的优秀高校毕业生，不断提高行政执法人才队伍的质量。对现有的行政执法人才， 要通过学历升级或进修培训等途径，选学、选修工商行政管理所需专业或补充增加工商行政管理所需知识， 努力改善执法人才队伍的专业结构，扩大执法人才队伍的专业覆盖面。通过有针对性的培训、专业大比武、技能大练兵、跟班学习锻炼等形式，提高工商行政管理所（队）公务员的整体执法水平。 有计划地选派基层执法人员到上级执法部门进行学习锻炼，在实践中提高行政执法水平。重点培养一批基层监管执法能手， 促进基层日常监管执法水平大幅度提高。 通过普遍提高应用信息技术等现代科技手段来加强监管执法的能力， 切实提高工商行政管理所（队）公务员的监管执法效能。

优化工商行政管理所（队）公务员绩效考核机制，主要应逐步优化考核方式：包括分解考核要素，量化考核标准。即在考核时，要在体现工商行政管理所（队）及其公务员职位性质和业务要求的基础上，对德、能、勤、绩、廉进行细化，逐层分解成多个指标，并按照权重分别设置分值，将“绩”的权重增大。引入并实施360度绩效评估，即采取全方位的考核方式。对工商行政管理所（队）公务员的考核要将机关内部考核与机关外部考核相结合，个人考核与部门考核相结合。然后在民主测评的基础上确定考核结果。坚持“台账式”管理，包括被考核公务员的职位说明书、 月度工作安排、 月末工作回顾、半年工作绩效评价、年度计划、年度工作总结和每日工作纪实、主管领导评价等内容。在当前，特别要扩大考核的民主性，建立民主评议和民意测验制度，强调工商行政管理所（队）公务员和工商户、企业等监管对象的参与，增加考核的客观公正性。还要建立考核信息反馈机制， 提高考核透明度。 确保对工商行政管理所（队）公务员的考核结果全面、准确、客观、公正。

优化职务晋升、 竞争激励机制主要应通过以下方式：一是健全竞争职务晋升制度，发挥物质、精神和示范等多种激励机制的作用。对工商行政管理所（队）公务员来讲， 职务晋升不仅在精神上可以满足其尊重需要和自我实现的需要， 同时可以带来工资和福利待遇的提高，可以满足其物质需求，由此也起到了引导和示范作用。这一激励功能将促使工商行政管理所（队）公务员争取在组织中处于出类拔萃的地位， 这种积极的竞争有利于整个工商系统公务员素质的提高。 二是逐步扩大竞争的范围。要实行晋升领导职务的竞争机制，形成“有升必争”的机制。任何领导职位都要对工商行政管理所（队）符合报考条件的公务员开放，进行公开的竞争性考试并逐步形成由领导职务竞争向非领导职务竞争；由非重要职务竞争向重要职务竞争；由本区域工商系统竞争向跨其他区域工商系统竞争的模式。对每一名基层公务员的提拔任用， 要向全体工商系统公务员公布，以形成有效监督。三是加强宣传教育，努力营造公开、平等、择优的用人环境，增强工商行政管理所（队）公务员的竞争意识。一方面，要通过大力宣传竞争上岗政策，营造竞争上岗的氛围，使工商行政管理所（队）公务员转变思想观念，树立竞争信心，增强责任感。另一方面，对广大公务员积极开展思想教育，帮助他们认识“走后门”、拉关系、跑官、要官等不当竞争行为带来的危害，将工商行政管理所（队）公务员的认识提高到只有通过竞争， 把自己的聪明才智充分发挥出来，并得到领导和服务对象的广泛认可，才会得到晋升的境界。四是强化监督手段，确保竞争上岗过程公平、公正。首先，组织、人事部门要对工商系统竞争上岗的操作程序予以严格监督，杜绝不正之风，保障竞争程序各个环节的公正、公平。其次，要加强民主监督。要进行广泛的民主测评。最后，要加强舆论监督。充分利用广播、电视、报刊等媒体公布工商系统基层公务员竞争上岗的有关政策规定及操作程序等。通过增加透明度，对竞争上岗操作程序进行监督，发现有违法、违纪现象，要及时曝光。

（三）完善负激励机制

要形成有效的负激励机制， 首要前提就是要从制度和法律法规的完备方面着手，走法制化、制度化的道路。 负激励机制的实施必须要有针对性， 并要掌握好“度”。提高表现好的工商行政管理所（队）公务员的奖金福利待遇，降低表现不好的工商行政管理所（队）公务员的福利待遇，或者让大部分工商行政管理所（队）公务员的福利待遇不变， 而提高少数有突出贡献者的奖金福利，甚至采取“末位淘汰法”，淘汰不适合岗位的工商行政管理所（队）公务员，从而保证负激励机制作用的有效发挥。另外，负激励机制的运用应该考虑到工商行政管理所（队）公务员的心理承受能力，切忌全盘否定，以避免和防止工商行政管理所（队）公务员产生消极怠工情绪。对那些该罚的公务员，一定要罚但要注意把握分寸，要让当事人既能接受教训，又能端正以后的行为。 对那些造成了重大损失的公务员则必须严管严惩，要让其警醒，同时也可以对其他工商行政管理所（队）的公务员起到警示的作用。另外，在对违纪行为进行惩戒时，应该加上经济处分一项，使违纪者受到精神和物质双方面的损失， 才会对他们产生真正的惩处和教育的作用，达到负激励效果。此外，应该建立健全对负激励机制实施的监督机制。 政务公开会使公共权力委托代理运行中的信息更具有透明度，便于监督，减少权力运行中变异的机会； 同时健全以权力制约权力的监督体制，构造完善的监督网络；还要健全社会舆论监督机制，充分发挥新闻媒体反映民意、揭露问题和监督政府的积极作用，要健全社会监督体系，发挥工商行政管理所（队）服务对象监督公共权力的作用，使工商行政管理所（队）公务员的各种消极不良行为得到有效的遏制。监督体系的完备，也会使实行负激励机制具有比较充分的依据。

［1］任懿平.我国公务员激励机制的有效性研究［D］. 山东大学，2011.

［2］程朝阳.公务员激励机制研究［D］.复旦大学，2010.

［3］孙函.湖北省公务员激励机制研究［D］.武汉理工大学，2010.

［4］李琳.蚌埠市禹会区工商分局公务员激励机制的研究［D］.合肥工业大学，2007.

［5］张庆敏.贵州省县级政府公务员激励机制的研究［D］.贵州大学，2007.