农村公共产品供给、城乡社会治理与农村退出空间

高 璇

（河南省社会科学研究院，河南 郑州 450002）

在公共品供给中，正确处理好政府与公共品消费者或使用者之间的委托代理关系是其面临的主要问题。[1]从公共品需求来看，广大公众是最大的需求者，其理性“经济人”的本质属性使其在公共品需求上追求利益最大化，但由于公共品具有不可分割性、非排他性和非竞争性，会最终导致“公地悲剧”、“搭便车”的出现，因此需要委托其他具有公信力的组织提供公共品，这时政府就成了公共品供给最大的代理人，而政府并不是一个抽象的概念，它是官僚、政治家等利益相关者的代表，其行为是追求这些利益相关者的利益最大化，这样委托人与代理人之间产生了信息不对称，公共品难以达到有效供给。尤其是，当存在着不同的公共品消费者群体且群体的差异性较大时，作为公共品供给者的政府有可能被其中显而易见的占有方进行利益捆绑，公共品的供给和需求就会表现极为不公平。此时，除非赋予所有的公共品消费者或使用者以相应的退出空间，以对政府公共品供给的机会主义行为产生一定的抑制作用，否则公共品供给将难以达到有效水平。卢洪友和丁晓安曾就中国农村公共品供给中的退出和意愿表达问题进行了开创性的分析。[2]本文进一步结合中国城镇化与工业化背景下的城乡社会治理结构，对公共品供给中农民的退出空间从机会、权利和能力等维度上进行进一步探讨，以便为中国城乡公共服务均等化和公共品统筹供给，进而为城乡统筹发展平台的建设提出一些具有可操作性的对策。

一、蒂伯特模型及其现实启示

蒂伯特模型即“用脚投票”理论，是1956年公共经济学家C·M·蒂伯特提出的，[3]主要是通过选择离开或放弃等退出行为推动政府改善公共品的供给，最终达到政府对公共品的有效供给。

关于蒂伯特模型理论，长期以来经济学界有两种不同的看法，一是将蒂伯特模型视为解决公共产品供给问题的良方，认为它是公共经济学最有力的模型理论；二是以斯蒂格利茨为代表的，对蒂伯特模型持批判观点，他们认为蒂伯特模型假设条件太多，束缚了理论的应用性。

虽然蒂伯特模型假设条件颇多，确实影响了其应用，但笔者认为该模型的现实意义并不在于其在实践中能否达到公共品有效供给，而在于它从公共品需求的角度最早提出了以需求方退出为约束条件来约束公共品供给。笔者在此借用蒂伯特模型的思路，引入环境变化导致的公共品需求弹性变化，建立比较动态模型（如图1所示），来展现蒂伯特模型的应用价值。

图1 公共品供给变动与退出比较动态

在图1（a）中，纵轴表示负的公共品质量，横轴表示一个地区的居民数量。图1（b）中，横轴仍然表示居民数量，而纵轴则表示个人驻留在当地不退出的成本。在（a）图中，当公共品供给质量从Q0下降到Q1时，公共品需求量从N0下降到N1，表明有（N0-N1）的人口退出了该地区。考虑到公共品供给刚性，人均驻留成本保持不变，则（b）图中的矩形“退出”相当于政府垄断租金的总耗损，即公共品退出的总规模。此时，（a）图中的矩形Q0Q1P1T代表了驻留下来的N1个居民所承受的质量下降的整体程度。

现在考虑行动环境变化的情形。当环境变化时退出可能变得更容易，如改革开放后我国社会变迁的总趋势所显示的那样。结果退出对公共品质量的下降变得更敏感，表现在（a）图中就是公共品需求曲线变得更平缓。假设现在需求曲线扭转到D*所示的位置，当公共品质量从Q0下降到Q1时，公共品需求量从N0下降到N1*，总的退出规模可以用（b）图中的矩形“退出”加“退出′”来表示，其中“退出′”代表了新增的退出规模。很显然，当需求质量弹性发生变化时，退出行为的效应或作用会发生较大影响。可见，从理性分析视角来看，在政府决策及其实施脱离人们的需求偏好时，人们应有机会、权利和能力进行退出的意愿表达。

对此，我们可以将现实中国城镇化与工业化发展模式下的政府治理简化为城乡治理结构，鉴于公共支出向工业和城市的倾向，探讨农村“用脚投票”的退出意愿表达空间。应该引起注意的是，由于农民与土地的天然关系，农民的退出一般意味着“离土”，因此，农村公共品的供给应该提供给农民“离土”与“不离土”无差异的帕累托选择路径，即农民离开土地后的生活至少要比留在土地上的生活境况好（如图2所示）。

图2 农民“离土”与“不离土”选择上的帕累托路径

图2中，OA表示农民现在的收益，OF为45°线。如果农民选择“离土”而退出至少要得到OB的效用，如果不退出则应该至少要在现有的OA基础上得到提高（OA=OB）。农村公共品供给带给农民的帕累托改进效用空间（供农民自由选择）是ECD区域，而这个效用空间要能够切实存在，使得农民退出具有平衡和协调农村公共品供给的效力，保证农民退出后的境况不变得更差。

二、中国城乡治理下的农村退出空间沿革

农村退出空间意愿不是我国现阶段发展的产物，它是伴随着中国的成长而产生的，并在不同的发展阶段表现出不同的退出意愿强弱，具体来说分为三个阶段：

（一）建国初期至1958年：农民退出意愿弱阶段

这一时期新中国刚成立，中国经济社会发展还在不断地探索之中，这一时期实行的土地改革将农民彻底从封建关系中解放出来，最大限度地激发了农民的积极性。在农村发展道路上实行了农业互助化合作，把小农经济逐渐改造成为社会主义集体经济。对这一时期城乡治理下的农村公共品供给，农民基本上没有退出的动机，其主要原因在于：一是国家重视对农村公共品的投入。在新中国成立初期，城市和农村发展保持了相同的步调，而政策制定上更倾向于农村，特别是在农村公共基础设施落后的情况下给予了农村更大的支持。与此同时，国家还通过减税、推广农业技术、发放农贷等措施加大了对农村公共产品的投入，有效地解决了农村公共产品不足的问题。二是农民从土改中获取实惠，不愿意离开农村。土改后，农民获得了土地，解决了自身生产和生活问题，他们对土地的依赖性增加，自然没有退出的意愿。三是中央领导对农村高度重视。对于当时农村所出现的问题，以毛泽东同志为首的党中央一般都是亲手抓，在较好解决问题的同时更进一步地培育了农民对党和国家（政府）的忠诚。四是人民以农民为荣。当时的农民特别是贫下中农都为自身的农民身份感到自豪。可见，当时农民退出的动力是很小的。

（二）1958～1978年：农民退出农村不可能阶段

1958年人民公社到1978年改革开放以前这20年间是政治对社会的全面控制阶段。这一时期城乡治理下的农村公共品供给状况使得农民很难退出，其原因包括：一是当时农民获得了基本公共品。在公共医疗方面，农村普遍实行“合作医疗”和“赤脚医生”制度，基本解决了农民看病问题；在社会保障方面，采取社会救济和“五保户”社区福利制度，让农民老有所养；在教育方面，通过扫盲班和基础教育满足了不同年龄层次孩子的教育要求。这些基本的公共服务水平是和当时中国社会经济发展水平相吻合的，因此弱化了农民的退出动机。二是严格的户籍制度障碍。1958年以来实施了严格的城乡户籍制度，农民退出农村空间后在无法立足城市，这在很大程度上制约了农民的退出意愿。三是城市就业难问题的存在。“大跃进”运动的失败使原本有限的城市就业途径变得更为狭窄，城市知识青年不得不走向农村“上山下乡”，农民更不可能退出农村。

（三）1978年改革开放至今：农民有较强的退出意愿阶段

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制改革的推进，城市社会经济有了更大的发展，在高度计划经济体制下所形成的二元社会结构在这一时期更加明显，特别是户籍制度的存在人为地将人划分成不同的身份，形成了巨大的“身份圈”（如图3），[4]城市则很大程度上成为了有身份的人的地带。

图3 “身份圈”示意图

在上述“身份圈”作用下，公共产品供给开始向城市倾斜，农民有了退出意愿。同时，由于家庭联产承包责任制的实行，农民有了独立的经济主体地位，从业选择有了更大的自主权，既可以去农村务农，又可以进城打工经商。这种身份自由为其退出农村提供了可能。但其退出空间依然狭窄，其主要原因在于：一是即使退出农业圈，其农民身份并未得到改变。比如民办教师等人由于没有经过正式的手续转入到其他圈里，即使可以“离土”，但农民身份并没有发生改变。二是乡镇企业从业人员的减少。乡镇企业是缩小城乡差距、缓解城乡二元结构、转移农村富余劳动力、推动农村发展的有力工具。但是，随着经济社会的发展，特别是进入21世纪以来，乡镇企业的传统发展模式受到多方挑战，其数量有了明显的下降，乡镇企业容纳农村剩余劳动力的能力也随之降低，从而农民退出空间逐渐被压缩。即使在竞争中存活下来的乡镇企业，它们在面临产业转型升级的同时，其从业人员也需要向技能型转变，而我国的农村剩余劳动力大多缺乏技能，因此，农民退出空间变得更为狭小。三是城市户籍制度限制。我国对入户城市户籍有明确规定，农民不能直接落户到城市，因此，由于没有城市户籍，农民进入城市后不能享受和城市居民同样的医疗、教育、最低生活保障等基本社会保障，这在很大程度上抑制了农民进城落户的积极性。

三、当前城乡治理结构下农村退出空间的多维分析

随着改革开放日益深入，社会主义市场经济体制逐渐健全和完善，自1958年开始实施的限制城乡劳动力流动的户籍制度也逐步松动，农村也告别了几千年上交农业税的历史。新农村建设、城乡统筹发展被提上日程并日益得到大力推行。这种情况下，农村的退出空间有多大呢？

现实是，虽然原先等级森严的户籍制度变得宽松了，农民也因此有了流向城市的机会，但是，权利和能力成了农民退出的重大障碍：一是户籍障碍依然存在。随着我国社会经济的不断发展，越来越多人意识到户籍制度成为阻碍社会经济继续发展的主要障碍之一，但由于历史的原因和现实的需要，我国不可能立即取消户籍制度，而是采用暂住证、暂住人口管理费、外地务工经商人员管理费等方式以替代，但这种替代方式无法从根本上解决农民进入城市后的权利问题，还在一定程度上增加了农民入驻城市的成本。农民进城后，享受不了城市居民的医疗、教育、社会保险等方面的社会保障，孩子的教育和父母的养老又成为农民退出的最大心里障碍，可以说，户籍制度障碍的存在弱化了农民退出的机会和能力。二是城市生存技能缺乏。随着社会经济由粗放型向集约型发展，我国对科学技术的要求越来越高，而大多数农民由于没有经历过技能培训，除农业生产外，缺乏在城市长期生活的技能，只能从事简单的体力劳动。据调查显示，农民工的劳动环境和工作条件比较恶劣，从事的工作普遍具有“重、脏、苦、累、险”的特征，且工作时间偏长：51.3%的人每周工作在41～60个小时之间，32.9%的人每周工作时间超过61个小时。农民工群体工作超过法定时间的接近85%。①这种恶劣的生存状态从长期来看会压缩农民的退出空间。三是较大的城市生活压力。随着近几年房价的不断推高，农民想通过到城市买房来解决城市身份的问题已变得不切实际。以2012年统计数据来看，外出农民工月平均收入为2290元，比上一年仅仅提高了241元，增长了11.8%，但增加额比上年同期减少118元，增幅回落9.4%。②如果再加上在城市的消费压力，这种正式的、完全的退出对于农民来讲几乎是不可能的。四是极端退出的社会不安定因素的增加。随着“新生代农民工”的出现，[5]农民退出问题变得复杂，“新生代”农民工这一群体有强烈的退出欲望，希望在城市扎根生活，但由于长期从事劳动密集型行业，以及对城市社会认同感的不足导致其心理失衡，成为社会不稳定因素，从而主观上造成了农民进入城市的障碍。

四、总体性评述

农民生产、组织和居住上的分散性连同农业自身的特殊性、农产品市场的风险性，决定了在广大农民的生产和生活中，对农村公共品天然地具有极其强烈的依赖性。[6]在中国社会主义市场经济体制日益健全和完善的同时，市场经济也日益延伸至农村社区，广大农民对农村公共品需求冲动也变得更为强烈，然而，在利益多元化的当今社会，农村公共品的供给却由于二元体制的影响，以及长期的城市化和工业化倾向，几乎没有或很少有实质性的改变，这种现状已经严重制约了“三农”问题的解决并影响新农村建设和城乡统筹发展。[7]

要改变这一现状，仅仅停留在取消农业税和由上而下的税费改革层面是治标而不治本的权宜之计。给予农民对于农村公共品供给的真实意愿表达以及关于自身偏好和需求的信息表露的机会、权利和能力，[8]也就是本文所说的扩大农村的退出空间，也许是一种更为有效的路径。本文尝试给出四个方面的对策建议：一是打破城乡二元结构。农村公共产品供给不足、退出农村困难的重要原因在于二元户籍制度、二元社会保障制度等二元制度的存在挤出了农村公共产品供给数量，因此，要想解决农村公共产品供给不足问题首先要打破城乡二元结构，废除偏好城市居民的户籍制度安排、城乡二元发展制度安排等。二是形成有利于农民融入城市的各项正式制度安排。统一城市用工制度，实行同工同酬。在政府层面，应取消专门针对农民的各项限制性管理制度，确保农民和城市居民享有工作的同等权利。在企业层面，应取消身份限制，按工作能力和工作大小决定工资水平，使农村居民享有和城镇居民同样的职工医疗保险、养老保险、失业保险以及住房公积金等社会保障。从法律层面，应通过规范的立法和执法监督来确保农民工的利益，坚决抵制歧视性待遇，保证其享有正常权利。三是建立农民退出非正式制度安排。从农村层面，要加强对农民的思想宣传和意识形态教育，让农民认识到退出农村的好处以及城市发展需要农民的意愿，使其能自觉融入城市生活和工作。从城市层面，应加强对城市居民的教育，营造一种和谐氛围，改变歧视农民的偏见，让农民到城市真正感受到归属感。四是完善农民“退出—呼吁”机制。[9]目前由于我国城乡二元结构等方面的因素，农民退出农村和步入城市的障碍依然存在，致使农民在农村公共产品供给上只能被动接受，没有其他路径可供选择。因此，需要加快完善农民“退出—呼吁”机制，即不满意供给的农民有呼吁的权利和途径或退出的权利和路径，搭建农村公共产品供求双方之间有效沟通的渠道，从而提高农村公共产品的供给效率。

注释：

① 中国人民银行：农民工就业分布和收入的调查，见新华网http://news.xinhuanet.com/fortune/2006-02/24/content_4221707.htm。

② 数据来源：http://www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20130527_402899251.htm。

[1]高彦彦，周勤，郑江淮.为什么中国农村公共品供给不足？[J].中国农村观察，2012，（6）：40-52.

[2]卢洪友，丁晓安.我国农村公共品供给退出与意愿表达机制研究[J].财经问题研究，2008，（6）：29-42.

[3]C.M.Tiebout.A Pure Theory of Local Expenditures[J].Journal of Political Economy,1956，（64）：442.

[4]朱光磊.中国的贫富差距与政府控制[M].上海：上海三联书店，2001.101.

[5]王春光.新生代农村流动人口的社会认同与城乡融合的关系[J].社会学研究，2001，（3）：63-76.

[6]卢洪友等.统筹城乡公共品供给问题研究［M］北京：科学出版社，2010.242.

[7]俞幸灵.新农村建设中统筹城乡公共产品供给问题探析[J].农业经济，2009，（10)：67-69.

[8]钱海刚.财政分权、预算软约束与地方政府恶性竞争[J].财政研究，2009，（3）：17-19.

[9]赫希曼.退出、呼吁与忠诚：对企业、组织和国家衰退的回应[M].北京：经济科学出版社，2000.22.