从国际经验看中国大部制改革方向

朱昔群

作者：中央编译局战略部政治发展研究所所长

党的十八大报告提出，要稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。关于大部门体制，国际上有不少可资参考的经验。引发大部制改革的诸多背景因素，如市场经济和宏观调控、公民社会和民主发展、国际竞争和区域合作以及管理信息化等在我国同样存在。我国政府也面临着应对危机、提高效能、协调利益、增强服务等推动行政改革深入开展的现实压力和要求。因此，大部门体制应当成为我国行政改革的重要目标取向。国外大部制改革的经验教训，很值得我国借鉴。

自20世纪70年代以来，英美发达国家率先开启了以政府部门归并与精简为特点的大部制改革。随着新公共管理浪潮的兴起，法德等西欧发达国家、东欧及拉美等体制转轨国家、日本新加坡等东亚国家也相继开展了各有特色的大部制改革。这些国家在大部制改革中实施了一些具有共性的基本做法，主要有：设立推动改革的专门机构和咨询机构，精心制定改革方案；撤并政府部级部门，拓展职能，建立“超级部”；合理配置部门的决策、执行和监督功能；加强大部门之间的相互协调和部门内部的整合；等等。为了保证大部制改革的顺利进行，这些国家在承接职能、精简机构、理顺体制、加强监督、立法保障、技术支撑等多个方面，根据各自国情，采取了系列配套措施。一些国家的大部制改革取得了显著成效，增强了政府的行政效率和服务能力，解决了一些突出的矛盾和问题，推动了经济社会发展，积累了宝贵的经验。

一是因时因需制宜，把改革的渐进性和延续性结合起来，充分考虑公务员的承受力

多数国家的大部制改革体现出依据国情和社会需求，因时制宜、应需而设和渐进改革的特点，政府部门设置经过多轮调整才逐渐定型。渐进式的改革在内容和幅度上虽有波动，但大都体现出明显的连续性。在一些国家，改革进程延续十余年，历经不同的政党政府，形成接力改革的局面。我国的大部制改革也要避免毕其功于一役的观念，要充分考虑到经济社会发展的需求、经济社会机构对政府职能的承接能力、公务员的承受力等因素，渐进而行，防止冒进。同时注重改革的延续性，保证改革沿着既定的宗旨和方向坚定前行，不断巩固改革成果。

二是以强化公共服务为改革的价值导向，通过改革增强政府的服务能力

各国的大部制改革都体现了强化公共服务职能、建设服务型政府的价值取向。强调克服传统科层制政府和官僚体制重管理轻服务的弊病，以大部门体制的优势提高服务效率、增强服务意识、整合服务资源。市场经济和公民社会既是大部制改革的服务对象，也是推动这一改革深入开展的根本动力。与发达国家相比，我国市场经济的规范程度和公民社会的发育程度仍显不足。因而我国的大部制改革，在坚持服务型政府价值取向的同时，需要把规范市场经济、优化宏观调控、培育公民社会、创新社会管理作为改革的出发点和落脚点通盘考虑。

三是以精干高效政府为目标，向社会放权和向地方分权

实行大部制后，政府机构有较大归并和精简，权力垄断和集中的局面被打破，出现了横向上向社会放权和纵向上向地方分权的局面。一些国家秉承“小政府、大社会”的理念，收缩政府行政管理的幅度，充分借助社会机构和企业组织，以社会化、市场化的方式承接政府职能。中央与地方也改善了分权与合作的关系，中央或联邦的职权下移，自身承担决策、协调和监督职能，地方主要负责事务实施。我国大部制改革也需要适度分权，界定政府职权，增强社会自主能力和地方创造活力。鉴于以往分权过程中的不规范性和反弹性，大部制改革中的分权和放权应在充分论证之后，以法律规制加以保证。

四是按照功能三分和职能统一的原则，科学设置机构

大部制改革中设立的“超级部”规模巨大，职能宽泛，很难统揽决策、执行、监督等功能，需按功能三分。其中，功能配置主要是：大部门的核心机构负责决策和内部监管，独立机构和地方政府负责执行，外部监督来自立法、司法、反腐等多个方面。职能设置主要是：大力归并经济性职能部门，文化社会性职能部门按需归并或单设，实行有限大部制。我国大部制改革应借鉴这些通行做法，按照决策、执行、监督既相互分离、相互制约又相互协调的原则，合理配置功能；根据经济社会发展要求，借鉴国外在商务、交通、农业、能源、文化等领域的大部制经验，科学设置机构。

五是注重议事协调机构建设，增强协调整合能力

部际协调和部内整合困难是大部制改革中面临的主要问题，也决定着改革的最终成效。国外在部际协调方面，除在人事设置方面减少副行政首脑数量以提高部长地位外，更多地是成立议事协调机构或专门委员会，在行政首脑的主持下，依托各类政策咨询机构、政策审议机构，专司部际关系的协调。部内整合的主要做法有：按功能区分的原则理顺决策机构和附属执行机构的关系；合理配备部长和副部长，设立部长会议，增强协调权威。我国的大部制改革也需要加强部际部内的协调整合，理顺机构隶属关系，合理配备政务官员，推进部门一体化，设立议事协调机构，减少职能交叉边界，促进整体性政府建设。

六是依靠信息管理技术系统，建立扁平化的电子政府

电子政务、办公自动化、政府信息网络化是大部制改革的重要技术条件，能起到克服部门规模大、职能宽泛、内部联系不便的作用，提高了办事效率。各国都很重视政府信息化建设，一些国家建立了较为全面的政府信息和办公网络，并设立了按企业模式运作的数据处理中心专司建立、管理和维护电子政务系统，保证了大部制的有效运转，一定程度上还改善了政府内部的科层结构，推动政府架构的扁平化发展。我国政府信息化建设已取得初步成效，但存在着政府网站使用效率不高、互不连通、难以共享等问题。应以建立扁平化的电子政府为目标，通过建设统一、专门、高效的信息管理技术系统，为大部制改革提供必要的技术支撑。

综上所述，大部门体制已成为各国行政改革的重要发展方向，其做法和经验值得我国政府机构改革借鉴。但大部制作为一种新型的行政体制架构，也存在着一些局限性。

一是大部制适用环境的局限性。大部制的成功运作需要较为成熟的市场经济和公民社会加以支撑。在各国大部制改革中，美国成效最为显著和稳定，英法德次之，日本等东亚国家和地区再次之，俄罗斯最为糟糕。这种改革成效的排列与各国经济社会成熟度密切相关。由于没有足够的社会组织和企业承接政府剥离出来的执行职能，俄罗斯只能通过完全行政命令式的机构功能三分加以替代，政府职能难以收缩，结果只能导致更严重的机构膨胀和运作紊乱。

二是大部制适用领域的局限性。大部制不适合所有的政府职能领域，尤其是政治性职能和存在突出问题的专门领域。因而德、法、巴西等国家实行了“有限大部制”，对一些社会问题尖锐复杂或是突出反映国家发展理念的领域，保留规模精干的专业化部加以应对。

三是大部制内部运作的局限性。协调整合困难，机构归并和人员精简易出现反弹。为了完成大部门的内部融合，在实践中探索适合国家发展需求的部门设置格局，英德日等国的大部制改革都延续数十年，历经不同的政党政府，形成接力改革的局面，才逐步定型。

大部门体制的这些局限之处具有一定的共通性，在我国大部制改革中尤需注意。