集体土地上房屋征收工作的几点思考

福清市国土资源局 林 胜



集体土地上房屋征收工作的几点思考

福清市国土资源局 林 胜

《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台，推动了国有土地上房屋征收工作的开展。但随着城镇化进程的不断推进，集体土地上房屋征收成为征收工作的重点、社会关注的焦点、基层工作的难点，相关法律法规的滞后给集体土地上房屋征收工作带来困扰。该文通过现阶段集体土地上房屋征收工作中出现的问题，分析其产生的原因，并有针对性地提出建议，为推进集体土地上房屋征收工作进行有益的探索。

福清市 集体土地上房屋 征收

随着海峡西岸经济区发展战略的快速推进，福清市工业化、城镇化步伐不断加快，征收工作不仅涉及农民集体土地，同时也不可避免地涉及集体土地上的房屋。2011年1月《国有土地上房屋征收与补偿条例》的公布实施，对国有土地上房屋征收与补偿活动进行了规范。由于相关法律法规滞后，现行法律法规未对集体土地上房屋征收工作作出明确规定，给正在开展的房屋征收工作造成一定程度的混乱。为此，笔者根据基层的工作实际，提出集体土地上房屋征收工作的主要思路，为推进征迁工作作有益的探索。

1 福清市房屋征收工作现状

2007年～2011年，福清市共完成征收房屋建筑面积48.56万m2，其中7个街道征收房屋约21.94万m2，17个镇征收房屋约26.62万m2。据统计，集体土地上的房屋征收约占总征收面积的70%以上，成为房屋征收工作的重点。

参照福州市做法，2012年5月，福清市人民政府出台了《福清市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》，确定由市国土部门负责拟定征地补偿方案、“两公告一登记”工作；市住建部门负责组织实施集体土地房屋征收补偿，包括调查摸底、选定评估机构、拟定房屋补偿方案、协商谈判等工作。为细化工作职责，2013年2月，福清市政府办公室下发了《福清市集体土地上房屋征收工作方案（试行）》，明确项目业主或所在镇（街）申请依法征收集体土地上房屋的工作流程及所需材料，强调国土、住建（房管）部门、相关镇（街）、项目业主之间的分工合作。

由于缺乏上位法的支撑，房屋征收部门又隶属于住建部门，未能有效配合集体土地上房屋征收工作，影响征迁工作开展。同时，各级人民法院（包括最高人民法院），对涉及集体土地上房屋征收申请强制执行也没有明确意见，致使依法征迁工作进展缓慢，“钉子户”问题久拖不决，影响了政府的公信力，削弱了政府的执政能力。目前，福清市拟动建的重点项目用地均涉及房屋征收，且大部分为集体土地上的房屋征收，此类问题若得不到明确，将严重影响征迁工作，造成项目无法动建，经济发展受到影响。

2 存在问题

2.1 征收程序尚不明确

目前，集体土地上房屋征收工作依据的法律是《土地管理法》，而《土地管理法》中没有明确规定征收房屋工作流程和具体做法，房屋只是作为地上附着物一并征收，房屋的私有财产属性没有得到体现，被征收人的合法权益也缺乏有效保护。在土地征收过程中，履行“告知、确认、听证”和“两公告一登记”的征地程序，而房屋征收是否只需按此方式执行值得商榷。对个别“钉子户”实行依法征收时，如果工作流程不明确，被征收人复议或诉讼，政府及相关部门有可能出现程序违法，增加征迁工作难度。

2.2 征收工作衔接困难

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，国有土地上房屋征收工作由房屋征收部门（福清市为住建部门）组织实施，但涉及集体土地上房屋征收时，房屋征收部门不予受理，认为集体土地上房屋征收工作依据的法律是《土地管理法》，需由土地行政主管部门实施。而目前大部分省、市、县级国土部门未设立房屋征收工作机构，也未配备专业技术人员，上级国土部门也未对该项工作进行业务指导，故即刻开展此项工作尚有难度。

2.3 宗地性质复杂多样

对同一宗项目用地内的房屋实施征收时，会出现部分房屋已颁发国有土地使用证，其下的土地性质属国有土地；部分已建成的房屋未颁发土地证，其下的土地性质仍为集体土地。此类项目用地所属土地兼具国有土地和集体土地性质，若由不同部门实施，协调难度加大，政策易出现不平衡，工作易出现偏差。

2.4 征迁补偿标准偏低

根据《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等相关法规及文件规定，集体土地上房屋拆迁按建筑重置价结合成新补偿，宅基地征收按当地规定的征地补偿标准。这是针对实行宅基地安置方式而言。若无宅基地安置方式，该补偿标准偏低，被征收人无法接受。

比如，福清市城区正在实施的某片区改造项目，宅基地补偿价按“区位评估单价×被征收房屋合法建筑面积”进行补偿，经测算，一般每亩宅基地补偿达几百万元，与城区4.3万元/亩的征地补偿标准相比，两者相距甚远。若按现行征地补偿标准对宅基地进行补偿，被征收人无法接受。

2.5 宅基地安置难以实现

鉴于历史原因，福清市城市郊区个人建房现象较为普遍，为实施城市总体规划，需对该部分旧房屋实施征收。根据相关规定，对城市郊区的农村房屋征收可实行宅基地安置。但由于福清市土地供应紧张，没有足够的用地实行宅基地安置，对房屋征收只能实行货币补偿或产权调换（即公寓式安置）。部分被征收人不愿意被“赶上楼”，要求宅基地安置，也给征迁工作带来压力。

2.6 无产权房屋处置困难

由于受规划、用地审批条件的限制，农村村民无法正常申报农村个人建房审批手续，或申报规划、用地手续繁琐、时间较长，造成农村违法建房现象较多。在一个片区改造项目中，一般无产权房屋数量约占被征收房屋的一半。若对无产权房屋一律不予补偿，征收工作将无法开展。同时，对此类无产权房屋的建设年限、产权状况等进行认定较为复杂。

2.7 征迁补偿矛盾突出

一些舆论媒体先入为主，打着“维权”的旗号支持被征收人阻挠征收工作。部分被征收人对征迁补偿的期望值很高，漫天要价或要挟政府，若不能满足其要求，就拒绝协商签订协议或以上访、信访相威胁，造成征迁工作未能如期完成，重点项目建设无法按时动建，影响了社会经济健康有序发展。

3 原因分析

3.1 相关法律法规尚不健全

3.1.1国有土地上房屋征收依据充分

2011年1月21日，国务院公布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》，规范国有土地上的房屋征收与补偿活动。2011年6月3日，住房和城乡建设部印发了《国有土地上房屋征收评估办法》，规范国有土地上房屋征收评估活动。福建省住建部门、福州市房管部门也出台相关规定和工作流程，规范国有土地上的房屋征收工作。

3.1.2集体土地上房屋征收依据不足

目前，集体土地上房屋征收补偿安置工作只能依据《中华人民共和国土地管理法》和《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等有关规定执行，主要有：

第一，《中华人民共和国土地管理法》第47条规定:“被征收地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”

第二，《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第30条规定:“房屋及其他建筑物、构筑物的补偿费，按重置价格并结合成新确定。”

第三，《国土资源部关于进一步做好征地管理的通知》（国土资发〔2010〕96号）规定：“住房拆迁要进行合理补偿安置。征地中拆迁农民住房应给予合理补偿，并因地制宜采取多元化安置方式，妥善解决好被拆迁农户居住问题。在城市远郊和农村地区，主要采取迁建安置方式，重新安排宅基地建房。拆迁补偿既要考虑被拆迁的房屋，还要考虑被征收的宅基地。房屋拆迁按建筑重置成本补偿，宅基地征收按当地规定的征地补偿标准。”

第四，2011年3月17日，中纪委办公厅、监察部办公厅下发的《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办〔2011〕8号）规定：“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”

第五，2011年4月26日，福建省政府办公厅下发的《关于进一步规范土地和房屋征收与补偿管理工作 切实维护群众合法权益的通知》（闽政办发明电〔2011〕76号）规定：“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，各设区市政府和平潭综合实验区管委会要参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神，研究制定集体土地上房屋征收的具体办法，妥善做好集体土地上的房屋征收与补偿工作。”

上述法律、法规及相关文件虽然对集体土地上房屋征收与补偿进行了表述，但都仅限于原则上的规定，缺乏具体的、可操作性强的内容，同时，由于在文件理解上存在歧义，这无疑给征迁工作增加了难度。

3.2 房屋征收机构设置不合理

以福清市为例，目前，房屋征收部门和房管部门均隶属于住房和城乡建设部门，房屋征收部门仅负责对国有土地上房屋的征收工作；而目前各级国土部门未设立专门的房屋征收机构和配备专业人员从事房屋征收，上级业务部门也未开展此类业务培训，基层国土部门对集体土地上房屋征收工作无从下手。

根据第十二届全国人民代表大会第一次会议审议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》意见，同一件事由一个部门负责，才能解决职责交叉、推诿扯皮问题，提高行政效能。如果已有某一部门设立房屋征收机构，另一个部门再设立房屋征收机构将会降低工作效率，需要进行整合。因此，是否在国土部门内部再设立房屋征收机构值得研究。

3.3 征迁难度大引发部门畏难心态

在《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台之前，城市房屋拆迁工作由住建、房管部门负责组织实施。随着新条例的出台，房屋征收工作难度的不断加大，各地强征强拆引发的恶性案件屡屡发生，住建、房管部门不得不审慎对待房屋征收工作，涉及大量的集体土地上房屋征收工作未能有效配合，而国土部门因自身原因暂时难以承接该项工作，造成工作停滞。

4 建议及对策

4.1 出台集体土地上房屋征收具体办法

由于《国有土地上房屋征收与补偿条例》将集体土地上的房屋征收工作排斥在外，而《土地管理法》中的征收规定又滞后于社会经济发展，因此，尽快完善集体土地上房屋征收法律法规迫在眉睫。

房屋是一种特殊的地上附着物，其征收程序应区别于一般地上附着物，建议参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，拟定房屋征收申请、征收决定（包括通知暂停办理相关手续、上报征收补偿方案、方案论证、方案征求意见、召开听证会、实施社会稳定风险评估、作出征收决定、发布征收公告）、征收补偿（包括选择评估机构、对被征收房屋价值评估、申请复核评估及鉴定、作出补偿决定）、土地移交和归档、公布补偿结果与审计等征收程序。涉及集体土地上房屋征收具体的工作流程、征收文书示范文本，上级国土部门应予以规范。2012年11月，国务院常务会议讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改，目前具体修改条款还不可知。对于集体土地上房屋征收工作，建议在《土地管理法修正案（草案）》或新的《农村集体土地征收条例》中单列章节予以明确。

4.2 房屋征收工作由统一部门组织实施

为进一步理顺部门职责关系，根据《国务院机构改革和职能转变方案》，国务院拟将房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责整合由一个部门承担。以此为契机，建议将国有土地上和集体土地上房屋征收工作整合至一个部门，这样做不但能解决职责交叉、资源分散等问题，也是依法行政和提高行政效率的重要体现。

4.2.1由房管部门统一实施征收较为适合

房屋是一种特殊的地上附着物，具有鲜明的财产权属性。因此，需要专业管理部门、专业技术人员从事。由于房管部门对房屋建筑面积和结构的认定、房产评估机构的选定、补偿方案的拟定、产权的查阅等更具专业性、更为便利，因此，由房管部门统一开展房屋征收工作，有利于政策的衔接与一致性。若由房管部门实施，建议在《土地管理法修正案（草案）》或新的《农村集体土地征收条例》中明确由房屋行政主管部门负责全国房屋征收的统一管理和监督工作，便于依法依规开展工作。

4.2.2实行机构整合

在有条件的地区进行机构改革，将土地部门与房管部门合并，使征迁工作既符合现行法律法规规定，又能快速推进。如厦门市成立国土资源与房产管理局，下设土地房屋征收管理处（加挂市土地房屋征收办公室），统一负责全市土地和房屋征收工作，有效推进征迁工作开展。

4.2.3提高征收机构行政级别

当前房屋征收工作情况复杂、涉及面广、任务艰巨，而房屋征收机构大多为住建部门或房管部门的一个内设科室，难以适应复杂的征迁环境，以福清市为例，建议将其提升为政府直属的科级工作机构，便于工作协调。

4.3 片区项目征迁实行同房同价

在制定同一片区、同一项目房屋征收政策时，应遵循同房同价原则，便于工作协调。如福清市在福厦铁路工程、福泉高速公路扩建工程等部分重点项目房屋征收中，由于实行宅基地安置方式，不管是国有土地上和集体土地上房屋征收补偿均实行同房同价、同地同价，减少了社会矛盾，征迁工作得以快速推进。

4.4 实行多种安置方式

集体土地上房屋征收补偿安置方式有3种：货币补偿、产权调换和宅基地安置。宅基地安置方式又可分为安置区集中安置和自择宅基地安置两种。在城市远郊和农村地区，有条件的话，应实行安置区集中安置；若无条件设立安置区，在符合规划的前提下，应允许被征收人在本村内自择宅基地建房。由于福清农民根深蒂固的“有天有地”（自建房）居住观念，宜通过宅基地安置方式，满足不同的安置意愿，减少与被征收人的矛盾，推进征迁工作顺利开展。

4.5 科学确定无产权房屋补偿

既要依法依规，又要本着解决问题的态度，充分保护被征收人的合法权益，实事求是地对无产权房屋进行确认。对征收公告发布后，在房屋征收范围内新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等行为，要加大执法力度，同时明确不予补偿。对因历史原因造成房屋未登记或手续不全的，应查明房屋建造年代、实际用途等，综合予以考虑。对不同建设年限的无产权房屋采取比例补偿方式，既符合相关规定，又能推动征迁工作。

4.6 依法依规开展房屋征收

加强舆论媒体正面宣传力度。坚持依法依规开展征收工作，实行“一碗水端平，一把尺子量到底”，不能让老实人吃亏。加强和改进群众工作，努力营造和谐征迁的社会氛围。对被征收人的合理要求，想方设法予以解决；对被征收人的不合理诉求，应耐心细致地进行解释宣传。解决被征收人工作、生活中的实际困难，取得被征收人的理解与支持。妥善处理保障发展和维护稳定的关系，为民建城，要最大程度地让利于民，让老百姓确因征迁改善居住条件，提高生活水平，实现资产增值。

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