我国社会养老保险制度的由来与发展

◎刘从龙

我国是世界上人口最多的发展中国家，目前有13亿多人口，60周岁以上的老年人超过2亿人，老龄化率接近15%，其中超过1.3亿是农村老年人。尽管我国GDP总量排名世界第二位，但人均GDP排名世界87位。由于长期存在城乡二元结构，城乡经济社会之间发展差距大，解决数亿农村居民的养老问题，是一项长期、复杂而艰巨的任务。

数千年来，农民主要依靠家庭养老，多子多福不仅是多数农民的传统观念，更是农业社会的现实。在传统的数代同堂的大家庭里，主要经济社会资源掌握在长辈手里，这是孝道文化得以延续和家庭养老得以实现的主要社会基础。在家庭养老的条件下，老年人的生活状况如何，主要取决于其家庭经济实力、子女的供养能力和孝道观念的真实体现，自然千差万别。随着工业化、城镇化的发展，人口老龄化、家庭小型化的加剧，传统的孝道文化的经济社会基础受到冲击，家庭养老功能不断弱化，家庭赡养矛盾时有发生，农村老年人成为一个庞大的弱势群体。

我国社会养老保险制度的发展历程

建国初，我国开始建立针对无劳动能力、无经济来源、无法定赡养人或法定赡养人无赡养能力的农村老年人的 “五保”制度（即保吃、保穿、保住、保医、保葬），计划经济时期由农村集体经济扶持，实行市场经济后逐步纳入政府财政供养。上世纪九十年代中期，我国部分省市开始建立农村居民最低生活保障制度，对农村家庭人均收入和其他财产等生活来源低于当地政府规定的最低标准的家庭进行生活救助，2007年实现这项制度全覆盖。对于既不是 “五保”对象、也不在最低生活保障标准线下的农村居民，则需要建立更具有普遍意义的社会养老保险制度解决其养老后顾之忧。像城里人一样按月领取养老金，是数亿农村居民的梦想。

相关链接：目前，全国五保供养人数约540万人，相当于丹麦的总人口。2012年全国农村五保供养支出145亿元；全国农村享受最低生活保障的人数约5300万人，接近意大利的总人口，其中约1/3是60周岁以上的老年人，2012年全国农村最低生活保障资金支出718亿元。

像世界其他国家一样，我国社会养老保险制度先在有用人单位的职工中建立。建国初，我国即着手建立针对职工的劳动保险制度（含国家机关、事业单位工作人员的退休制度）。经过60多年的发展和改革，现在我国城镇职工基本养老保险参保人数达到3.1亿人，相当于美国的总人口，其中领取职工基本养老保险待遇的人数达到7700万人，2013年上半年职工基本养老保险基金支出9017亿元，预计全年支出将接近2万亿元。能不能把职工基本养老保险制度扩展到农村居民？从目前看难以实现。首先，从参保缴费上农民难以承受。根据我国现行政策规定，职工基本养老保险由用人单位按工资总额的20%缴纳社会统筹基金，同时职工个人按本人工资的8%缴纳个人账户基金；城镇灵活就业人员按当地职工平均工资的20%缴费，其中12%记入社会统筹基金，8%记入个人账户。2013年上半年我国在岗职工平均工资约2.4万元，按城镇灵活就业人员20%费率计算，参加职工基本养老保险年缴费额接近1万元。2013年上半年我国农民人均现金收入4817元，全年总现金收入估计在1万元左右，绝大多数农民难以按职工基本养老保险规定标准缴费。其次，从养老金支付上难以承受。我国农村60周岁以上的老年人数相当于城镇的两倍，如果按职工基本养老保险待遇标准支付城乡居民养老金，我国年养老金支付总额将达到6万亿元，相当于2013年全国财政预算支出的一半。因此，要解决数亿农村居民的养老问题，不能用现行的职工基本养老保险制度覆盖农民，只能进行制度创新，建立一套适应我国国情、农村特点和农民需求的社会养老保险制度。

上世纪90年代初，我国政府在部分地方开始建立农村社会养老保险制度（现在称为 “老农保”）的探索，采取农民个人缴费为主、集体补助为辅的筹资办法，农民个人可从年缴费24元至240元十个档次中选择，有条件的村集体适当补助，个人缴费和集体补助全部记入个人账户，参保农民年满60周岁后根据其个人账户资金积累本息计发养老金。限于当时的条件和认识，政府对农村养老保险没有补贴，也很少有集体补助，农民参保积极性不高。到1997年，老农保工作的高峰期，全国有2200多个县级行政区开展这项工作，参保人数达到8200多万人，平均参保率不到20%；个人缴费很少，多数人交一两次就停止缴费，部分参保农民个人账户资金积累不到100元；保障水平很低，多数参保人到60周岁后月领取的养老金只有几元，有的不到1元。由于有关方面认识不一致，1999年国务院发文要求，停止办理老农保业务。尽管老农保没有达到应有的成效，但仍为后来新农保政策的出台提供了有益的借鉴。

2007年，中共十七大提出，到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。2009年，国务院在全国12%的地区启动了首批新型农村社会养老保险（以下简称 “新农保”）试点。在总结各地长期探索和理论研究的基础上，“新农保”在许多方面进行了制度创新：

一是在筹资方式上，实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合。为了适应农民收入普遍较低、差距大、不稳定的特点，国家设定个人缴费标准为年缴100元至500元5个档次，地方可以根据当地实际增设缴费档次，由参保农民自主选择适合自己的档次缴费。100元约为当时全国农村家庭年人均纯收入的2%，门槛低，绝大多数农民缴得起费，可以参保；多个缴费档次供选择，有较大的弹性，收入较高的农民可以选择较高档次缴费，多缴多得。为了解决农民没有用人单位缴费的问题，鼓励有条件的村集体（含其他社会组织和个人）对农民参保缴费给予适当补助，体现了农村集体对村民养老的支持；地方政府对参保农民缴费给予每人每年不少于30元的补贴，对于选择较高档次缴费的可适当增加补贴。个人缴费、集体补助及地方政府缴费补贴全部记入个人账户，个人缴费和集体补助的余额可以继承，打消了农民怕吃亏的疑虑，有利于调动农民参保缴费的积极性；

二是在待遇支付上，实行基础养老金和个人账户养老金相结合。为了既体现社会保险制度的公平性和普惠性，又体现参保人对自己养老的责任和个体差异性，新农保政策规定，参保人按规定履行缴费义务、年满60周岁、未按月享受职工基本养老保险和国家规定的其他养老保障待遇的，可以按月领取新农保基础养老金和个人账户养老金，其中基础养老金由政府直接支付，最低标准为每人每月55元，中央财政按此标准对中西部22个省区市全额补助，对东部9省市补助50%，地方可以在此基础上提高当地基础养老金标准。个人账户养老金月标准为其个人账户储存额除以计发系数（139，与职工基本养老保险相同）；

三是在经办管理上，实行经办服务向下延伸和管理数据向上集中相结合。新农保试点一开始，人力资源社会保障部就制定出台了统一的业务经办规程，并开发了统一的信息管理系统软件，免费提供地方使用。各地建立了县级经办管理机构、乡级保障服务平台和村协办员队伍，并与金融机构协作，为农村居民提供信息采集、参保登记、保费收缴、待遇发放、业务咨询等服务。对参保居民实行属地管理，年满16周岁（不含在校学生）、非国家机关和事业单位工作人员和不符合职工基本养老保险参保条件的农村居民，都可以在户籍所在地自愿参保。建立省级集中数据中心，网上业务经办延伸到县、乡和有条件的村，省级定期向中央传输数据、办理跨省信息比对和数据交换业务。

相关链接：2013年3月至4月，人力资源社会保障部委托相关研究机构对地方新农保和城居保制度建设情况进行了评估调查。这次调研评估在全国东、中、西部各选两个省，每个省选两个县，每个县选5～6个乡镇，进行了6省12县6千户城乡居民入户问卷调查，并重点走访了74户城乡居民。调查显示，新农保和城居保平均参保率超过90%，其中60周岁以上按月领取养老金的城乡老年居民的比例超过98%，暂时还没有领取养老金的主要是因长期人户分离联系不上的人员，或正在确认其领取资格的人员；89%的被调查者认为，建立新农保和城居保制度后，城乡居民老年生活有了依靠；85%的人认为，建立新农保和城居保制度后，家庭赡养矛盾减少了；91%的人认为，建立新农保和城居保制度进一步密切和改善了居民和政府的关系。

新农保政策简明实惠，加上各级政府高度重视全力推进，因此在2009年首批试点启动后，受到试点地区农民的热情拥护和社会各界的普遍支持。国务院决定加快扩大试点，2010年覆盖面达到23%。2011年启动城镇居民社会养老保险（以下简称 “城居保”）试点，主要政策与新农保一致，两项试点覆盖面达到60%。2012年实现新农保和城居保制度全覆盖，比原计划提前了8年。2012年中央财政对新农保和城居保补助资金653亿元，约占当年中央财政总支出的1%。到2013年6月，全国新农保和城居保参保人数达到4.87亿人（含城居保2337万人），其中达到待遇领取年龄人数1.37亿人（含城居保996万人），成为世界上覆盖人数最多、受益面最广的基本养老保险制度。

关于进一步完善我国社会养老保险制度体系的建议

尽管我国新农保和城居保制度建设已经取得了明显的成效，但这项制度仍处于建设初期，还存在许多亟待解决的问题。我国社会保险法规定，有条件的地方新农保和城居保合并实施。中共十八大报告也提出，要整合城乡居民基本养老保险。目前，国务院有关部门正在总结新农保和城居保试点经验的基础上，积极推进合并实施，逐步建立健全城乡居民基本养老保险制度。

1.要进一步明确制度定位和覆盖范围。目前，我国基本养老保险体系主要由职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险构成，前者主要覆盖有用人单位的职工和有较高缴费能力的城镇灵活就业人员，是一个缴费标准较高、待遇较高的养老保险制度；后者主要覆盖无用人单位的城乡居民，是一个托底的基本养老保险制度。国务院有关部门拟定了城乡养老保险制度衔接办法，征求了各方面意见，已报国务院审议，预计年内出台。

2.要进一步优化参保激励机制，积极引导符合条件的城乡居民参保续保。作为一个实行政府组织引导与居民自愿参保相结合的养老保险制度，在实施不到4年里，全国参保人数接近5亿人，说明其具有很大的吸引力。但据调查，仍有部分中青年居民没有参保，主要原因是部分中青年认为考虑养老问题为时尚早，没有就业或就业不稳定，担心参加这项养老保险后不能与其他制度衔接而吃亏。下一步，要在完善相关政策的基础上，进一步做好政策的宣传，让城乡居民真正理解早参保、多缴费的好处，打消担心制度衔接中会吃亏的疑虑，积极自愿参保续保。

3.要建立基础养老金正常调整机制，引导参保人增加个人账户积累，逐步提高保障水平。新农保和城居保试点期间，为了避免试点地区和非试点地区攀比，国家没有调整统一全国基础养老金最低标准。两项制度实现全覆盖后，国务院有关部门正在积极研究制定全国基础养老金最低标准正常调整机制。在国务院统一调整全国基础养老金前，鼓励地方根据实际先行调整，目前全国有1572个县级行政区提高了基础养老金标准，北京、天津、上海、重庆、浙江、广东、西藏、宁夏、新疆等省市区多次提高基础养老金标准，全国城乡居民基础养老金平均水平76元，比国家规定的最低标准高21元。

江西新余市渝水区率先在全省出台失地农民养老保险惠民政策，目前全区共有3500名失地农民按月领取养老金。图为新余市渝水区城北街道失地农民喜领养老保险金。

需要注意的是，由于目前领取养老金的城乡老年居民绝大多数过去没有缴费，没有个人账户资金积累，少数参保缴费的个人账户积累资金量很少，全国城乡居民个人账户养老金平均水平只有7.5元，不到平均基础养老金的1/10。无论是从目前的现实还是长远的发展看，仅靠国家基础养老金保障数亿城乡居民的老年生活是难以支撑的，还要靠多积累个人账户资金。解决城乡居民的养老问题，个人还是要负大的责任，家庭养老和土地保障也要继续发挥作用，多个支柱更加可靠。更需要特别注意的是，目前全国60周岁以下的参保缴费城乡居民中，85%以上的选择100元最低档次缴费，2012年平均缴费不到200元。据调查了解，约30%的人是因为收入较低，目前缴不起更高的费；约40%的人是出于从众心理，看别人交100元自己也跟着交100元；还有人对政策不了解或有误解，认为交得越少越合算，交得多吃亏。需要说明的是，参保城乡居民自己交的钱全部记在个人账户上，用于自己将来养老，不存在交得多吃亏的问题。交得多政府还多补助，参保人个人账户养老金月标准是其个人账户全部储存额除以139。在缴费时间和次数相同的条件下，选择交500元的个人账户养老金接近交100元的5倍。目前我国人口60周岁的平均余命（存活年数）超过20年，个人账户的钱发完后，个人账户养老金还按原标准继续支付直到终身，个人账户养老金月领取标越高，政府补贴越多。

4.要继续加强政策宣传和经办服务。作为一项主要面向农村的新制度，农民群众理解政策极为重要。据我们的调查，超过85%的农村居民是通过乡镇工作人员和村干部了解政策，因此，对基层干部的培训极为重要，只有他们全面准确了解掌握了政策，才能做好面向群众的宣传工作。要加强基层经办服务能力建设，因为城乡居民养老保险主要业务在基层，县乡经办机构面对的是数以万计、居住分散、文化程度不高的城乡居民，每个参保对象从参保缴费到终止领取，前后几十年的时间跨度，要做到 “记录一生、服务一生、保障一生”，没有扎实高效、精细准确的服务管理，难以保证制度的持续稳定运行。随着我国经济社会快速发展，综合国力不断增强，基本公共服务均等化的目标将逐步实现，覆盖城乡居民更为可靠的社会养老保险制度必将建成。