皖江城市带各地之间基本公共服务均等化研究

赵志芳

（安徽商贸职业技术学院 政法教学部，安徽 芜湖 241002）

2010年1月12日，国务院正式批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，安徽沿江城市带承接产业转移示范区建设纳入国家发展战略。皖江城市带包括合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、池州、滁州、宣城八个地级市，以及巢湖市（县级）、六安市的金安区和舒城县，共59个县（市、区）。为了更好地承接产业转移，建设高水平承接产业转移集中区，示范区应致力于推进基本公共服务均等化建设，确保产业转移的顺利进行。

一、推进皖江城市带基本公共服务均等化的意义

基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本的条件的均等。本文所指的基本公共服务均等化的内容主要包括：基础设施、社会保障、公共卫生、公共教育等。《皖江城市带承接产业转移示范区规划》是国内唯一以承接产业转移为主题的区域规划，区域内各地之间实现基本公共服务均等化具有重要意义。

首先，推进皖江城市带基本公共服务均等化有利于缓解社会矛盾，促进社会和谐发展。近年来，皖江城市带凭借着优越的区位优势以及自然资源与人力资源禀赋，市场经济发展势头良好，已然成为中部崛起的中坚力量。但是，市场经济领域发展与社会领域发展不相协调，片面注重市场经济发展的结果导致出现了很多社会问题。随着经济的发展，贫富差距越来越大，上学难、看病难、就业难、安居难已经成为很多老百姓每天头痛的事，这些不和谐的因素，危害整个社会的安定。政府作为公共产品的提供者，应该通过实现基本公共服务均等化，让人民共享改革发展成果，使得学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，这是解决民生问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、体现社会公平的迫切需要。

其次，推进皖江城市带基本公共服务均等化有利于吸引人才，拉动投资，促进产业结构调整升级。皖江城市带承接东部产业转移，必然面临需要更多的人力资源和更多的招商引资。随着生活水平的提高，劳动力在选择打工地时，将会更多考虑小孩上学、医疗设施、房价等因素，如果这些基本需求得不到满足，是很难吸引劳动力的流入。一旦出现劳动力短缺，一方面会直接提升人力成本，另一方面也会耽误产业转移的进程。除了劳动力，招商引资是产业转移过程中必要的举措。投资者在考虑投资地时，将会更多的考虑当地的基础设施如道路、水电等基本供给。因此，只有实现了皖江城市带基本公共服务均等化，才能吸引更多的劳动力和投资，促进当地经济发展。

再次，推进皖江城市带基本公共服务均等化有利于扩大消费需求。在美国次贷危机、欧洲主权债务危机等国际经济形势低迷的情形下，拉动国内消费需求成为经济增长的重点。截至2010年末，皖江城市带拥有3079万人，占全省人口的45.1%，潜藏着巨大的消费市场。要想挖掘消费市场，就要解决人们的后顾之忧，现在中国高储蓄率，主要在于社会保障系统不健全，人们对未来的子女教育、养老、医疗存在担忧，不敢也不愿消费。如果政府能够提供足够优质的基础公共服务，将会提振人们的消费信心，优化消费环境，进而提升消费水平。

二、皖江城市带基本公共服务均等化的现状

本文是从皖江城市带区域内各地之间差别视角来研究基本公共服务均等化水平，所有数据来源于《2011安徽统计年鉴》。根据数据的可得性和可比性，主要涵盖的城市包括合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、池州、滁州、宣城八个地级市，以及巢湖市（县级）。

在相关学者研究的基础上，本文构建了1个一级指标，4个二级指标，并在每个二级指标下设有2到3个三级指标[1]，如下表所示：

表1：基本公共服务均等化水平评估指标体系

（一）皖江城市带各地公共卫生服务均等化评估

基本公共卫生均等化是指政府按照公平、公正的原则为社会公众提供基本的、大致均等的公共卫生和基本医疗服务。

表2：皖江城市带各地每万人拥有卫生机构床位数、卫生技术人员表单位：张/万人、人/万人

从表中可以看出，皖江城市带区域每万人拥有卫生机构床位数及卫生技术人员数最多的城市是铜陵，其次是合肥、芜湖，最少的是滁州、安庆；每万人拥有卫生机构床位数最多达53张/万人，最少的是24张/万人；每万人拥有卫生技术人员数最多达63人/万人，最少的是26人/万人。如果考虑到医生、护士的职业素质以及病床利用率等方面，差距越大。

（二）皖江城市带各地社会保障服务均等化评估

社会保障服务均等化是指居民应当不分城乡、不分地区地享有对基本医疗、基本养老和社会救助的基本权利，并能够实现机会均等和结果平等。

表3：皖江城市带各地基本医疗保险、基本养老保险及新型农合参保率表单位：%、%、%

从表中可以看出，基本医疗参保人数占全市人口总数比例最高的依次是铜陵、马鞍山、合肥，最低的是巢湖、安庆，差距接近于6倍；基本养老保险参保人数占全市人口总数比例最高的依次是马鞍山、铜陵、合肥，最低的是巢湖、池州，差距也接近于6倍；新型农村合作医疗参保率达到100%的有铜陵、马鞍山、合肥三个城市，巢湖新型农村合作医疗参保率最低只有95.6%，但总体差距不大。

（三）皖江城市带各地基础设施均等化评估

基础设施服务均等化是指居民应享有大致均等的物质工程设施，如水、电燃气、公路、车辆等公共设施。

表4：皖江城市带各地用水普及率、燃气普及率及每万人拥有公共交通车辆表单位：%、%、台/万人

从表中数据可以看出，城市用水普及率最高达到100%的有马鞍山、芜湖两个城市，较低的是安庆、巢湖；城市燃气普及率最高达到100%的有马鞍山、芜湖，较低的是池州、宣城；每万人拥有公共交通车辆最高的是合肥，其次是马鞍山、芜湖，最少的是池州、安庆，差距接近于2倍，如果考虑车辆的利用率，差距更大。

（四）皖江城市带各地基础教育均等化评估

基础教育均等化是指基础教育资源在各地区进行合理分配，保证受教育者获得相对公平的教育机会与权利。每个教师负担的学生数即人均生师比，是反映教育水平的指标之一。

表5：皖江城市带各地职业中学生师比、幼儿园生师比表

从表中可以看出，职业中学生师比最低的是宣城，达到22.7，其次是安庆、合肥，最高的是马鞍山，为108.5，差距近约5倍；幼儿园生师比最低的是芜湖，其次是合肥、马鞍山，最高的是安庆，差距接近于3倍。需要说明的是，人均生师比这一指标仅能部分反映出各地的教育供给质量，而并没有考虑到各地的师资队伍状况以及教学条件等。

经过以上分析，皖江城市带各地基本公共服务出现非均等化的现象，铜陵、合肥、芜湖、马鞍山基本公共服务相对较好，而安庆、滁州、池州、巢湖基本公共服务相对较差。

三、实现皖江城市带基本公共服务均等化的对策建议

皖江城市带作为承接东部产业转移的重要基地，其实现基本公共服务均等化，有利于形成强大的产业聚集地，对实现区域内经济的均衡发展具有重要意义。针对目前基本公共服务非均等化的现象，本文提出了以下对策建议。

（一）各地政府应提高基本公共服务意识，建设公共服务型政府

由于公共物品的非排他性、非竞争性，基本公共服务供给的主体是政府，而政府又是由人所构成的，这就意味着基本公共服务的提供存在很大的主观性。皖江城市带各地的经济发展水平较全国而言，相对较弱，这就意味着它们自身具有很强的经济发展冲动，往往容易重视眼前经济利益，而较少考虑对长期发展有重要意义的基本公共服务。因此，这些地区的政府更需强化公共服务意识，加强政府履行社会管理和公共服务的职能保障，全面建设公共服务型政府。首先，为保证政府公共服务职责的更好发挥，要建立公共服务的绩效评价指标体系和监督问责机制。其次，基本公共服务的提供应考虑公众的需求，着力提高公众满意度。应将公众对政府公共服务的评价体系纳入政府绩效考核中，这不仅能够对公共部门的行为起到约束和引导作用，而且有利于提高基本公共服务的效率和品质。

（二）皖江城市带应确定基本公共服务范围，建立基本公共服务标准

任何事情的有序开展都离不开良好的计划方案。为了有目的、有计划的实现基本公共服务均等化，皖江城市带各地政府应就基本公共服务的范围、种类、标准等进行讨论，在充分沟通、协调的基础上，就各类基本公共服务的量化指标达成区域共识。首先，各地应编写基本公共服务发展规划，主要内容包括：统一的社会保障标准；统一的公共卫生标准，如设备以及人员配备等；统一的基础教育标准等。其次，各地根据规划，分阶段完成量化指标任务。通过规划执行，监督和检查基本公共服务均等化政策执行情况和实施情况，针对存在的问题，改进和完善相关的制度安排。通过执行结果，也为政府绩效考核提供了量化标准。

（三）引入市场机制，促进基本公共服务供给多元化

自20世纪70年代开始，西方公共服务多元化供给理论相继出现。政府不再是公共服务的唯一供给者，私营组织、第三部门等是可以在某些公共服务领域发挥重要的供给作用并显著提高其供给效能的。不同供给领域配置合理的供给主体，有利于提高供给效能。建议针对纯公共产品，如保障人的基本生存权和公共安全的服务，以及基本非盈利型服务、市场不愿投入但社会必需的服务、政府具有供给责任和优势的服务，均应主要由政府提供。针对准公共产品，满足人的发展权和公众生产生活环境需要的服务，以及具有盈利型的服务，应利用市场资源配置优势，通过市场化方式来供给。基础公共服务主体的多元化，打破了产品供给的单一集权格局，形成竞争的多元权力中心，从而摆脱了公共产品单纯由政府提供而导致不足的困境，有利于实现基本公共服务的均等化[2]。

（注：本文系安徽省教育厅人文社会科学研究项目《实现皖江城市带基本公共服务均衡化的实证研究》阶段性成果，项目号：SK2012B190）

[1]马昊，曾小溪.我国基本公共服务均等化的评价指标体系构建——基于东中西部代表省份的实证研究[J].江汉论坛，2011，（11）.

[2]尹华，朱明仕.论我国公共服务供给主体多元化协调机制的构建[J].经济问题探索，2011，（7）.