加强和创新社会管理的思考与建议

钟庆君

党的十八大报告指出：“必须从维护广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。”我国正处于经济转轨和社会转型时期，经济社会在前进中积累了一些矛盾。引发社会矛盾的主要原因在于利益冲突，而导致利益冲突的主要原因在于政府职能转变不到位、上层建筑滞后于经济基础发展的要求。因此，加强和创新社会管理形式，从根本上解决问题，需要深化行政管理体制改革，彻底转变政府职能，使上层建筑适应经济基础发展的要求。

一、加强和创新社会管理的必要性和重要性

1.高层高度重视加强和创新社会管理问题

2011年2月19日，胡锦涛总书记在中央党校举行的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班发表的讲话中强调，要“扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系”。 2011年5月30日，胡锦涛主持召开中共中央政治局会议，研究加强和创新社会管理问题。2011年7月份出台的《中共中央国务院关于加强社会创新管理的意见》，则是我国第一份关于创新社会管理的正式文件。在半年内的时间里，中央高层就加强和创新社会管理工作做出三次研究部署，其密度之高、重视程度之高，都是前所未有的。加强和创新社会管理问题被写进党的十八大报告，表明加强和创新社会管理已经成为我国社会建设中需要加以研究和解决的一项重大问题。

2.解决当前社会矛盾需要加强和创新社会管理

党和国家之所以对加强和创新社会管理问题高度重视，在于我国正处于社会转型期，经济社会在不断前行中不可避免地积累了一些矛盾；而一些地方政府和领导干部对问题认识不到位，解决手段不妥当，一些社会矛盾没能有效化解。其中，比较有代表性的例子是2011年9月份发生于广东的在全国产生很大影响的“乌坎事件”。乌坎村部分村民因对村干部处置土地、财务、换届等问题不满而频频上访，最后演变成影响很大的群体性事件。该事件引起了广东省委、省政府的高度重视，省委派驻工作组进驻乌坎村。省工作组认真倾听群众诉求，维护群众利益，最终使问题得以妥善解决。“乌坎事件”得以妥善处理的事实说明：如果当地政府和领导干部能够看到群众利益是发展的最终目的，着力解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题是最大的政治，能够把解决群众利益问题作为检验干部群众观念、宗旨意识、领导能力的试金石，对问题公正评判、果断解决，那么，演变成群体性冲突的“乌坎事件”将不会发生。

社会矛盾无处不在，社会矛盾无时不在。社会矛盾是社会发展过程中不可避免的。问题的关键在于要正确认识矛盾，并且采取切实可行的措施化解矛盾。社会管理得好不好，不在于是否存在矛盾冲突，而在于能否很好地容纳和化解矛盾冲突。社会管理事关党的执政地位、事关国家长治久安、事关人民安居乐业。经济转轨和社会转型时期，利益主体多元化、利益诉求多样化、利益冲突显性化，有效化解社会矛盾，需要加强和创新社会管理。

二、当前社会矛盾反映出政府职能转变不到位

2009年，《人民论坛》杂志发起了我国“未来10年10个最严峻挑战”的问卷调查。调查结果显示，这十大问题分别是：腐败问题突破民众承受底线；贫富差距拉大，分配不公激化社会矛盾；基层干群冲突；高房价与低收入的矛盾；诚信危机，道德失范 ；民主政治改革低于公众预期；环境污染，生态破坏；老龄化矛盾凸显，老无所依、老无所养；大学毕业生就业更加困难，诱发不稳定因素；主流价值观边缘化危机。2010年“两会”召开前夕，新华网开展了“你最关心的话题”网络民意调查。调查结果显示，分配问题在18个选题中位居第一。收入分配、教育、就业、住房、医疗等与人们的切身利益相关的问题在成为人们关注的焦点的同时，也成为引发社会矛盾的主要问题。而这些矛盾的产生很大程度在于政府职能转变不到位，是政府职能越位或缺位的反映。

所谓政府职能越位是指一个政府主导型的经济体制，未能随市场的发育向市场主导型的经济体制转型，政府依然在做市场应该做而且可以做的事。譬如高房价问题。高房价在于高地价，而高地价在于土地财政政策。从一定程度上讲，在土地财政的推动下，在资源配置中起主要作用的是“市长”而不是“市场”。

所谓政府职能缺位是指一个以经济建设为主导型的政府未能随着市场的发育和社会关系的变化及时地向公共服务型的政府转型，政府未能真正做政府应该做而且可以做、市场却无法做到的事。譬如收入分配不合理、社会贫富差距拉大的问题。当前，在我国的收入分配中，存在着居民收入在国民收入分配中的比重偏低，普通劳动者收入偏低，初次分配中“强资本、弱劳动”趋势不断强化，劳动在各种生产要素中的地位不断下降，垄断行业收入畸高等问题，群体之间、城乡之间的收入差距不断扩大。国际上通常把基尼系数作为衡量收入差距的重要指标。一般认为，当基尼系数处于0.4-0.5之间时，表示收入差距过大，超过0.5则意味着出现两极分化。据有关方面测算，目前我国基尼系数约为0.47。所以，党的十八大报告提出，实现发展成果有人民共享，必须深化收入分配制度改革，努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高居民收入在国民收入分配中的比率，初次分配和再次分配都要兼顾效率和公平，再次分配更加注重公平。再如就业问题，党的十八大报告指出：“就业是民生之本”，“做好以高校毕业生为重点的青年就业工作和农村转移劳动力、城镇困难人员、退役军人就业工作”。专业数据机构发布的《2012年中国大学生就业报告》显示，在2011年毕业的大学生中，有将近57万人处于未就业状态。随着高等教育大众化趋势的增强，越来越多的高校毕业生走向社会，就业成为一个严峻的问题。

现代市场经济中的政府职能主要包括：为市场机制的有效运作提供基础性的制度保障；提供公共物品和公共服务；加强宏观经济的总量调控，弥补协调失灵；调节收入分配；消除对改革的阻碍和反抗。在我国30多年的改革过程中，特别是社会主义市场经济体制建立后，为适应社会主义市场经济体制发展的要求，我国进行了一系列有关政府的改革，我国政府职能已发生了很大的变化，但政府职能转变不到位的问题还没有彻底解决。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出：“政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱等，对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题直接影响政府全面正确履行职能，在一定程度上制约经济社会发展。”所以，加强和创新社会管理，转变政府职能成为重要一环。

三、上层建筑滞后于经济基础的发展是根本原因

经济基础，即社会的经济结构，是指一定社会中占统治地位的生产关系的总和。上层建筑是指建立在一定经济基础之上的社会意识形态以及相应的政治法律制度、组织和设施的总和。一定的经济基础和一定的上层建筑构成一定的社会形态。上层建筑适应经济基础的发展是人类社会发展的基本规律。政府职能转变不到位是上层建筑滞后于经济基础发展的表现。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出：“行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。必须通过深化改革，进一步消除体制性障碍，切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题，推动科学发展，促进社会和谐，更好地维护人民群众的利益。”

回顾改革开放30多年的历程中我国经济基础和上层建筑的变化可以看到，我国的经济基础在不断发生重大变化，为适应经济基础的变化，我国的上层建筑也在不断进行相应的调整。但相对于经济基础的巨大变化，上层建筑建设滞后的问题还是比较明显的。

1978年12月，党的十一届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》，拉开了我国经济体制改革的序幕，农村经济体制改革率先展开。1984年10月，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，开始了我国以城市为重点的经济体制改革。1992年，党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标。1993年11月，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，标志着我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制转轨，我国社会的整个经济基础开始发生重大变化。

为使上层建筑适应经济基础发展的要求，党的十一届三中全会后，我国先后进行了1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年六次规模较大的行政体制改革。虽然每次改革的境遇不同，但每次行政体制改革，都是对上层建筑的调整，以使上层建筑适应经济基础的发展变化。譬如：家庭联产承包责任制作为一种生产关系在全国确立起来后，政社合一的人民公社制度被废除，乡政府建立起来，村民自治出现；社会主义市场经济体制建立后，转变政府职能成为行政管理体制改革的重点，中心内容是政企分开；加入WTO后，为与国际接轨和完善社会主义市场经济体制的需要，转变政府职能、提高行政效率，推动法治政府、服务政府和廉洁政府建设成为行政体制改革的主要目标。

在过去的30多年中，我国的行政体制改革取得了很大的成就，实现了由计划经济体制下的政府向市场经济体制下的政府转变，但政府职能转变不到位的问题并没有彻底解决。以前，我国一直把经济体制改革放到第一位，经济体制改革推进过程中遇到了什么问题，就解决什么问题。现在，我国改革过程中遇到的很多问题，都与政府自身有关。改革能不能推进，要看政府自身改革的力度。政府职能转变不到位，上层建筑建设滞后于经济基础的发展，成为制约我国社会发展和深化改革的体制性障碍。所以，党的十八大报告指出，行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求，并要求深化行政体制改革，“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。

四、对加强和创新社会管理的建议

深入贯彻落实党的十八大关于“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”的精神要求，努力构建社会主义和谐社会，对于加强和创新社会管理，笔者提出如下建议以供参考：

1.转变政府职能，坚决反对腐败

市场经济体制下，市场应在资源配置中发挥主要作用，政府应发挥好解决市场失灵的问题。随着我国的社会主义市场经济体制的日趋完善，政府职能也应随着市场经济体制的不断完善而不断转变，以适应经济基础发展的要求。有研究指出：当前，我国的群众上访事件中，有一半以上与征地和拆迁有关。征地、拆迁很大程度上与土地财政和政府推动下的城市化有关。政府只有彻底转变职能，发挥好宏观调控和提供公共服务的职能，改变亲自上阵拼经济、既当运动员又当裁判员的做法，这些社会矜持才有可能得以有效解决。转变政府职能是加强和创新社会管理的一个必要前提。

党的十八大报告指出：“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”“反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣。”腐败会使党和国家的好政策遭到扭曲，会使惠民工程变成劳民伤财的形象工程、政绩工程；由腐败造成的收入差距过大，既是无效率的，又会造成社会不公平。腐败问题不解决，会使社会矛盾问题更多，社会管理难以创新。构建社会主义和谐社会，保持社会稳定，必须坚决反对和铲除腐败。

2.加强社会主义民主建设

社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众的切身利益。解决多元社会各阶层的利益诉求问题，需要发扬民主，为社会各阶层提供一定的利益诉求渠道。因此，创建公平有效的协商博弈平台，将相关群体的利益诉求纳入和平协商的机制轨道，可以说迫在眉睫。只有为各阶层创建有效的利益博弈平台，提供有效的利益诉求渠道，通过舒缓而不是堵塞的手段解决问题，才有利于将社会矛盾化解在基层，缓解基层政府维稳的压力。为此，只有大力推进社会主义民主建设，才能给为社会各阶层创建有效的利益博弈平台，提供有效的利益诉求渠道。

温家宝总理说过：“没有村民自治就建不成社会主义新农村，没有基层民主就没有社会主义民主。”迄今为止，世界上没有十全十美的社会管理方式，任何一种管理方式都有其一定的缺陷。但相比较之下，民主的管理方式是弊端最少的一种。实践证明，在国家和公共事务管理中，采取民主方式，提高群众参与度，将有利于社会的和谐稳定。因此，加强和创新社会管理，需要加强社会主义民主政治建设。

3.以民生为重点推进社会主义核心价值体系建设

党的十七届六中全会要求：以先进文化引领社会思潮，推进社会主义核心价值体系建设，巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想道德基础。推进社会主义核心价值体系建设，说到底，就是要改变人们的思想认识，使人们认可社会主义的价值取向。价值认同，并不是脱离人们生活的纯粹观念问题。社会存在决定社会意识，社会意识反作用于社会存在。从最根本上解决人们的社会意识问题，需要从社会存在着手。解决人们的思想问题，改变人们的思想认识，需要解决好他们的利益。对于社会主义文化建设，只有使其融入社会实践，贴近实际、贴近生活、贴近群众，才能让人们真正感知社会主义先进文化的活力；社会主义核心价值体系建设，只有与群众最直接、最关心、最现实的利益问题结合起来，才能引起人们的共鸣，唤起人们的同感。

党的十八大要求在改善民生和创新社会管理中加强社会建设。切实关注民生，改善民生，解决好广大群众最直接、最关心、最现实的利益问题，才是加强和创新社会管理、构建社会主义和谐社会的最有效着力点。

（作者单位：山东省社会科学院农村发展研究所）