绩效财政之成长

谷文

在“五个财政”中，绩效财政处于一个最为“前沿”的位置。这种“前沿”不仅限于在定义上的先进，而且对财政的行为方式和思维方式进行了一定程度上的“升华”。在记者调研期间，广西财政向我们展示了财政绩效在执行广域和深度上的另一个维度。

“绩效工作，是贯穿在整个财政工作之中的。”广西财政厅预算处副处长邹琴的这句话，可以说是广西财政在绩效方面的一个集中写照。

系统工程

记者曾经在全国多处地方财政请教，财政绩效的定义究竟是什么？得到的答案多数都是“提高财政资金使用效率，就叫讲究财政绩效”。这个定义准确，但并不完整。实际上说到财政绩效工作，或者更精确一些的说，财政绩效体系的建设，是由预算绩效（衍生出“无绩效不预算”），绩效跟踪，绩效评价，评价结果运用等一系列环节组成的。而不仅仅是一个简单的定义而已。

在财政的工作范围中，早已有“管钱”的说法。我们一直呼吁财政人不仅要做一个“管收管支”的政府会计，也要做一个对于财政资金延展中“用好”财政资金的财政人。正如广西财政人所说，财政绩效工作，不应该只关注于资金，而更应该关注项目。

那么怎么样才叫“高绩效”的政府投资理念？广西财政厅教科文处处长蔡高根表示，应该是一个“准确的民生投入”理念。“一个项目有没有对国计民生做出贡献，带动了多少产业发展，解决了多少就业，贡献了多少税收。”他认为，单纯的“因发展而发展”的项目，实际上是不可取的。

“在我理解，什么叫做绩效？对于一个工业园区来说，定位就是最大的绩效。它应该发展什么，怎么发展，要达到什么样的效率。”钦州高新技术产业开发区管理委员会一位领导对记者表示。而我们走过的其他地市财政，大多数都有自己对于“财政绩效”的理解，其优先级很多时候甚至与“发展财政”平齐。

对于实施绩效财政，广西财政厅资产管理处处长何伟感触颇深。他认为，“五个财政”理财思路非常符合广西“老少边穷”的实际。简单地说，绩效财政就是要把钱花在刀刃上。从资产管理层面上看，何伟认为，财政越发展，行政单位资产就越多，财政资金拨到单位以后，有70%会变成国有资产。资产管理是预算管理的延伸，推进绩效财政也要把资产绩效管理纳入其中，把资产管理与绩效管理有机结合起来，所以搞好国有资产管理工作非常重要。而在以前，资产管理混乱，由此造成国有资产流失的问题较为普遍。

财政职能回归

相对于江苏、广东等绩效财政的“先行者”而言，广西财政人自称自己是“站在巨人的肩膀上”。然而这不过是一句过谦之词，俗话说龙生九子各不同，广西地处西南边陲，是西部大开发的重地，民生支出压力极大，许多地区还并未脱离传统意义上的“吃饭财政”。在这种艰苦的条件之下，对于地方财源“爆发点”的选择，必然会提出更为严苛的要求。

“我们选择这些项目和企业，都是符合广西产业转移政策及北部湾经济区发展布局的。”北海市财政局副局长周柯伊说。相对于其他地区的“先进后选”，广西财政更多的是采用了一种他们自己称为“招商选资”的方法：选择对地方贡献较大的，以及比较适合在本地发展的产业。

记者沿路一直在问一个问题：相对于前一阵大批上马又大批落马的光伏产业等“一窝蜂”产业，广西财政为何不“随大流”？了解了广西财政的谨慎和“绩效为先”的理念，各地给出了一个意料之中的答案：他们没有通过我们的“绩效审核”。

这句话说着很容易，背后却是一个难以解决的问题：这已经超出了财政部门的现有能力。各地财政人直言：招商有招商局，管理企业有工信局，有工商税务……等等部门，财政能做到的确实有限。而说到底，决策者是当地主官，财政也不过起到一个辅助作用而已。

但我们说的是超出财政的“现有能力”而非“应尽职责”。邹琴表示，财政绩效，为政府绩效中的一环。财政的职权所在其实就有财政资金和政府项目绩效的部分，因此财政现在做的只是一个职能回归而已。

除此之外，一些地方财政人也表示，财政绩效在广西一省乃至全国，都不应该仅仅是财政资金的绩效，而应该加入政府项目绩效，甚至是政府资产绩效的概念。

“广西地处边陲，幅员辽阔，而财政资金总量和东部省份相比又相对较少，因此把每一分钱花在刀刃上，更有必要，也更加紧迫。”财政部财政科学研究所科组处处长赵云旗表示。

在广西已经推行两年的“五个财政”来看，广西采用的是一种“整体的，全面推进”的财政工作模式。在财政绩效工作中也是如此。

江苏和广东两地，作为东部发达地区，其财政绩效发展方式走了两个不同的道路：实践推进理论和理论规范实践模式。广西作为西部代表省份，选择了一条由理论规范实践的路。

“我们注重顶层设计，也充分发挥市县的积极性。”邹琴表示，由于广西等西部省份财源较为单一等原因，类似于一些东部沿海省份的“百家争鸣”方式难以推行，反而不如由上而下纵向推行。而记者也在其他一些西部省份地方财政得到了证实。

在摸索中前进

在本次专题报道中，我们一直秉承着专业财政媒体客观严谨的态度看待广西“五个财政”的成长。而作为在全国财政范围内都是新生事物的绩效财政，在每一个地方都不可避免的存在着工作中的困难和问题。而广西财政人也谦逊的表示，调研并不仅仅是为了看到“我们做了什么”，更重要的是要了解我们“还需要做些什么”。

广西地方财政反映，财政绩效工作的“下一步”，可能需要着重攻关这几个方面：

第一，绩效和预算工作的有效衔接。这也是一个全国地方财政都难以解决的问题。虽然学界倡导“无绩效，不预算”，但距离实际执行还有一定的距离。我们也期待着这个难题从广西开始“破题”。

第二，绩效工作在实行过程中的即时监督问题。绩效跟踪，是绩效工作中一个很重要的环节。现在广西许多地市的财政绩效工作还是发展到一个政府项目后评价的阶段，已经有地方财政有意向要将绩效跟踪工作纳入到财政工作中来，但由于地方主官意识和部门压力等等原因，地方财政在这项工作的开展层面存在着巨大的阻碍。

第三，由部门自评价向综合评价转变。就算是起步较早的东南沿海省市，财政绩效工作也多数停留在部门自评价的层面上。而完整的财政绩效工作是需要由部门自评、财政部门再评、专家合议、地方主官评审等环节组成的。一些广西地方财政人表示，正在对部门自评价后的项目责任问题进行探讨。

第四，绩效评价结果应用落实到位。财政绩效工作，或者政府绩效工作的终极目标，是节制和引导政府资金的使用。那么绩效评价结果的运用就势在必行。一些地方财政人表示，部门项目的评价结果还算容易落地，但一些大型项目，比如跨年的资金项目，或者一些地方主官主抓的项目，财政绩效工作难以实施和开展。

总而言之，广西财政人认为，财政的绩效工作，只是政府绩效工作之中的“执行者”和有机组成部分。它的运行，需要依靠上级领导的扶持，和顶层设计的推动。而并非是财政“一己之力”。

“这项工作很难，但我们必须要做。”这是广西财政人共同的心声。