成都“土改”实验

成都作为我国农村土地确权最早的一批试点地区，目前确权工作已基本完成。通过确权，第一次全面、系统理清土地权属关系，真实、彻底摸清农村“家底”。当然在此过程中依然伴随着一些诸如产权依旧模糊等问题。

改革的现实

成都是在2007年获批成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。而事实上，早在2003年8月成都就已正式推开全市域范围内“规划先行，产业支撑，改革推动，公平发展”的城乡一体化战略，使成都在统筹城乡的一系列工作方面积累了经验，为 2007 年“统筹城乡综合配套改革试验区”的“先行先试”奠定了改革深化的基础。

当地国土局一位相关人士告诉记者，此次改革的重点主要在两步，那就是确权和流转。他认为其实确权还是为了更好的流转。毫不夸张的说，涉及农村建设用地流转的每一种形式的每一步骤，都包含着某种风险。在很早之前就形成的农村集体土地所有制，在农民、集体和国家之间的权利界定方面，先天就存在模糊性。“假如不搞流转，那么还不会出什么问题，仅仅是效率低下，不会形成其他祸端。可是要是一旦开始流转了，现在这样的模糊性就会为侵犯利益提供便利。其实大家都想大推土地流转改革这张牌，但是大家都怕替侵害权利背黑锅，到时候引发众人质疑，叫停改革事小，可能还有更严重的后果。这也是这几年流转难以大规模化和低效率得以维持的一个原因吧。”这位基层干部可能说出了一部分人的担忧和心声。

记者在当地了解到，有些政策之前在执行的过程中就出现了一些问题，比如拆除或合并房屋腾出的宅基地指标，面积相等的情况下，赔偿却很不一样，低者每亩不过万，高者逾10万。这是由于时间的不断推移，政策的变动造成的，是政策不断改进的结果，而在一些农民看来是难以接受的。这就是土地大规模流转改革的复杂性例证之一，当然还有很多其他问题。而正是在这样一种背景下，成都还是选择深水改革。2008年中共成都市委市政府下达了当地的一号文件，部署进一步改革完善农村土地和房屋产权制度，要求在全市范围内完成农村集体土地所有权、使用权和全部房屋所有权的确权、登记和颁证，并在全面确权的基础上，推动农地承包经营权、山林承包权、集体建设用地使用权以及房屋产权的规范流转，最终“建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度”。记者还获悉，最早提出确权要成为流转基础的，并非农村工作的专家学者，而是当地城建领域的一位干部，最终成都的决策层采纳了这个意见，并在之后确立了以确权为基础的土地流转改革。

上述这位国土局的干部表示，这些年为了推行这项改革，地方和基层都做了大量工作，特别是确权工作繁琐、工作量大。“局里和基层所里，以前都放满了大堆待确认的证书。还有一些实际困难其实比理论困难有过之无不及。比如有的镇里居民大多外出打工了，有的还放不下家里的地，耕地很零碎，实际耕种面积远远低于实际面积，大家居住的很分散，难以集中利用土地，归结起来就是流转不足。一开始必须组织一批干部下去宣传，告诉农民现在的政策和目的，很多人听了都很高兴。事实上，确权真的难好多，特别是到村一级，几十年的房产变动根本没有可靠的记载。当时就想了一个办法，组成村里的评议会，由大家推举长者，来进行口述回忆，并要由村民接受才行，并且之后还要进行实地测量，公示、颁证等等法定环节才能生效。”而除了这些繁琐的、需要理顺的环节之外，不可忽视的是经济成本，确权需要动用大量的人力物力是客观现实。除了干部人力投入，土地测量的费用也要算在内，当时大概测量费在每平米7分左右，加上每户不到30元的办证成本和便于永久存档和方便公示的“村庄鱼鳞图”的制作，加在一起大约每亩确权成本在80元左右，而不少乡镇都得到了成都市财政的支持。

“土改”再升级？

成都“土改”中的确权为现在还未进行确权的地区提供了鲜活的样板和经验，但同时也提出了大量具有挑战性的问题。比如对于农村建设用地特别是农村居民自用的宅基地，人们担心如果允许流转，会不会造成农民的流离失所等问题。北京大学国家发展研究院教授周其仁多年从事产权变迁方面的研究工作，之前曾组织课题组对成都土地改革进行过调查研究，课题组的研究报告指出：在成都，深入下去就不难发现这里面有一个量的临界点，保证农民的居住权，包括那些进城务工失败了再回乡的农民的居住权，人均30-35平方米的宅基地是够用的。可是事实上，由于多年集体福利分地，农民实际占有的宅基地面积大大超过人均30平米。成都怎么找新的平衡点？就是把农村人均150平米、或者130平米居民占用的建设用地分开处理，其中人均30-35平米的那部分用来保农民的居住权；余下的部分确立为“其他农村建设用地”，经由程序可以释放出来进入流转。这类探索，我们认为非常有价值。改革开放30年，容易解决的问题早解决了，剩下的都是棘手的、利益纠葛和观念分歧严重的问题。在这种情况下如何推进改革？成都的经验是无论多么困难，绝不放弃，坚信一定可以找到新的平衡点；一时找不到，继续在实践中寻找。

周其仁认为，中国城市化进程中建设用地面积扩大的速度高于人口增长的速度，为改变城乡产权不对等症状、为市场配置土地资源奠定基础，要进行土地确权等深层次改革。他指出，中国城市化进程中一个突出的特点是城市建设用地面积扩大的速度高于人口增长的速度，城市建设用地面积不断向外蔓延，乡村建设面积也不断扩大，挤压有限的耕地面积。他建议，要释放结构生产力，以城乡统筹推进城市化改革征地制度；打破城乡二元土地体制，发挥市场在土地配置中的基础作用；逐步缩小征地范围，推进集体建设用地入市的风险控制。

中国社科院金融所房地产金融中心主任汪利娜亦表示，只有农村土地的产权主体明确，才能切实保护农民从土地资本中获得的权益。农村土地确权有利于土地价格市场化机制的形成，让农民成为土地市场交易的主体非常重要。农用地确权最终目标不仅仅是实现农用地和农户之间的流转，未来可能涉及农村用地怎样进入城市市场、土地性质转变等方面的问题。现在市场对于小产权房、征地补偿等方面的讨论，实际上都涉及到农村土地权益人的利益保护问题。从土地利用效率的角度来看，只有打破土地行政垄断，才能切实保护好土地所有权主体的权益。现在保护耕地、农地入市等问题都没有得到有效解决。除去需要国家保护的耕地和林地面积，农村还有很多集体建设用地、公共基础设施用地，这些都是很大的资源。