解密新城镇化十年蓝图

文|林 石

记者获悉，由发改委牵头制定的新型城镇化的纲领性文件《全国促进城镇化健康发展规划(2011—2020年)》(以下简称《规划》)已经编制完成，上报国务院，预计将于全国两会后出台。

一位熟知此次规划制定研讨的人士告诉记者，此次《规划》的主导思想是，以稳步推进农业转移人口成为城镇化居民为重点，以增强综合承载能力为依托，以创新体制机制为动力，以提供基本公共服务均等化为保障。

这位人士分析，此前的城镇化主要是土地的城镇化，就是城市通过摊大饼的方式不断吞噬农村土地；而此次城镇化的核心是人的城镇化，主要是逐步转移农民工进城。

而对于由于农民工进城产生的成本问题以及农民工进城后新增加的公共服务均等化要求，《规划》提出了统筹推进农民工户籍改革，用中央财政安排专项资金解决农民工集聚区的供排水管网、燃气和集中供热、城镇污水和垃圾处理等基础设施问题，并进一步加码保障房建设等措施。

由此可以看出，新型城镇化带来的投资机会仍然在基础设施建设领域，必将拉动新一轮投资的高速增长。此后则通过各种社会政策的改革，比如户籍制度、农民工社保制度、子女教育制度、卫生设施建设等的完善，进一步拉动城乡消费的增长以及升级换代，从而实现中国经济结构的转型，整体越过中等收入陷阱。

户籍制度是核心

有人说，目前政府主导推进的新型城镇化过程，对于几千年农业文明主导的中国而言，是“五千年未有之大变局”，其中重要的标志是实现大批农民离土离乡，放弃农业生产，进入城市从事现代工业和服务 业。

国家发改委小城镇研究中心主任李铁曾经表示，新型城镇化其实就是力图解决长期以来困扰中国农村发展的深层次体制矛盾，通过促进农村人口向非农产业转移，向城镇集中，缓解农村劳动力严重过剩的压力，并增加城镇人口，带动消费需求，刺激国民经济增长。

熟悉此次规划的人士向记者透露，此次《规划》提出，要将符合条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进中国城镇化的重要任务，将长远的政策目标和当前可行的政策手段结合起来，率先解决一部分农民工在流入地城镇安居落户，逐步缩小农民工和城镇居民在公共服务上的差距，稳步推进农民工市民化。

要让农民工市民化，核心的一条就是要拆掉目前挡在农民工进城道路上的栅栏——户籍制度，《规划》提出要统筹推进户籍制度改革。

按照目前的数据，中国城镇化率是50%，这只是统计意义上的城镇化，绝大部分被统计为城市人口的农民工并没有在城市实现永久定居，如果按户籍来算，人口城镇化率只有35%左右。因此，只有打破目前的户籍藩篱，才能让进城的农民享受公共服务的均等化。北大教授张千帆认为，“获得城市户口的农民，理应要享受城市公民一样的待遇，这是新型城镇化需考虑从户籍制度改革入手的关键所在。”

目前户籍制度改革的难度是享受城市优越公共服务的群体不愿农民分享，其中最主要的是，城市政府的反对，去年4月、5月间，国家城镇化专题调研组完成了对浙江、广东、江西和贵州等8个代表性省份的调研，该专题组在全国不同城市发现“户改几乎遭遇所有市长的反对”。

其实，户籍的根本问题是其蕴含的公共服务，解决农民的户籍问题其实就是要让他们与城镇居民一起享受福利待遇、医疗、住房、义务教育等各方面的公共服务。这意味着，一方面，城市必须努力创造更多平等的就业机会，一段时期内可能还得对新户改对象提供针对性的优惠政策，以便他们能够尽快缩小与城市居民的收入差；另一方面，城市还必须加大对原来农村人口的社会福利待遇、医疗、住房、义务教育等方面的投入，这对很多城市而言更是情非得已。

解决城镇化的成本

户籍改革是有成本的，这个成本其实就是要为农民提供和城市居民一样的公共服务，这是一笔巨额的投入。

此前的城镇化资金来源主要是土地财政，就是政府通过卖地收入解决基础设施建设的资金来源。但是目前看来这种方式已经走到了头，由于土地财政导致的强制拆迁积累了大量社会矛盾，使得农民权益得不到保障。即将出台的《农村集体土地征收补偿条例》将大幅提高农民的收益，新型城镇化遇到的最大障碍还是资金问题。

上述知情人士告诉记者，《规划》进一步强调要完善土地承包经营权流转市场，要大幅提高农民在土地增值收益中的分配比例。依法征收农村集体土地，要按照同地同价原则即时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障等问题，使被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。

因此新型城镇化提出后，大家担心的是城镇化的资金从哪里来呢？《规划》提出，在目前分税制的税收制度没有变化的前提下，中央政府将采取各种方式支持地方投融资平台，并鼓励市政公用企业在资本市场上上市融资。

《规划》讨论时，还规定对于公益性的基础设施投入，政府将会自动承担投资责任，中央政府或将逐步提高财政预算、国债资金中用于公益性基础设施建设的投资比重，按照城镇化的人口比例，在公益性基础设施的建设上给予资金支持。

而对于经营性基础设施，此次在讨论《规划》时，大家认为城镇政府要减少对经营性基础设施的投资，逐步退出经营性基础设施的运营管理，有限保障公益性基础设施投入。

政府还将对于进入微利或非营利市政公用事业领域的外资或者民资建立相应的激励和补贴机制。

从目前设想的情况来看，要解决新型城镇化的资金来源问题，目前政府主要想到了三块：中央财政资金、民间资金和国际资金。目前的中央财政资金比较庞大，但是刚性支出也在增加，而民间资金和国际资金进入需要比较好的盈利项目，并要有一整套的制度改革。比如目前政府主导的招投标就存在许多腐败问题，让民资和国际资金很难进入。

建立成本分摊机制

除了资金来源问题以外，还有一个重要的问题是农民进城的成本不能由农民独自承担，应该分摊到每一个国民头上。

《规划》提出了建立合理的农民工市民化成本分摊机制，就是明确各级政府对农民工基本公共服务的支出责任，建立政府、企业、个人共同参与的农民工市民化成本分摊机制，统筹考虑农民工的落户需求，加大相关财政支出力度，拓展筹资、融资渠道，加快城市基础设施、社会保障、公共服务能力建设，提高人口承载能力。

其实，要保障农民工市民化的顺利推进，急需解决的问题就包括农民工子弟学校、农民工集聚区、农民工转移人口的专业技术培训，农民工如何融入城市社区、农民工的权益维护等，这些都是农民工作为弱势群体进入城市后，政府有义务提早安排解决的问题，不然就会形成南美国家普遍出现的贫民窟。

熟悉该《规划》的人士告诉记者，在规划制定过程中，以上问题都有大体的框架思路，并已经写入《规划》。比如，中央财政安排专项资金重点支持农民工子弟学校改善教学条件，同时加强农民工集聚区供排水管网、燃气和集中供热、城镇污水和垃圾处理设施等基础设施建设，推进社区公共卫生、义务教育和文化体育等公共服务配套设施建设。

更为关键的是农民进城后的住房问题，对于这个问题《规划》提出了一揽子的解决方案，一是建立住房租赁体系，二是加码保障房建设。

今后政府将逐步探索如何把农民工纳入城镇住房保障体系，建设多元化的住房租赁体系。在城乡结合部和城市规划区内，政府允许农民和集体经济组织利用各类集体建设用地，按照规划建设出租屋。

有专家分析认为，以上规定可能是小产权房进一步合法化的一个有效途径。

另外，政府将对这些出租屋的建筑质量、消防要求、环境卫生等方面制订出租屋标准，规范租赁双方的责任，引导农民工通过租赁形式逐步解决住房问 题。

这些基础设施投资将带动水泥、钢铁、建材、家电等目前已经陷入产能过剩泥潭的行业重新寻找需求支撑点，为经济进一步复苏提供动力。

城镇化争议

对于目前的新型城镇化，业内争论很大，有一部分人认为，新型城镇化就是盖房子，没什么新意；另有一部分人认为，新型城镇化就是首先实现“美丽”。前者是悲观派，后者是理想派。

悲观派认为，由于体制惯性，最近几年的城镇化还只能走政府主导大规模投资的老路，而资金来源则主要还是征得土地，然后赚取征地收入中的巨大价差，新一轮浪费、环境破坏和对农民的剥夺将不可避免。此举还将进一步推高房价，中国房地产的泡沫将更被吹大，这对经济的健康发展将产生不利影响。

同时，在这条城镇化的老路上，由于政府介入市场经济太深，国有经济完全主导资源配置，民营投资被挤出，产业不兴、中小企业经营困难，农民不能进城买房就业，拉动消费发展经济的愿望落空，中国经济结构转型的目标也难以实现，最终可能陷入中等收入陷阱。

因此，海通证券首席经济学家李迅雷就认为，下一步城镇化不是拉动经济的动力，而是经济发展的阻力。对此只能从政府与企业对老百姓从欠债到还债的角度去理解，过去增长快，是欠账，如今要还债了，故发展会慢下来。“过去30年的城镇化，拉动效应正在递减。”他说。

还有一种是理想化的路径。按照目前中央表述的新型城镇化的新意，那就是城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。

新型城镇化的“新”，是指观念更新、体制革新、技术创新和文化复兴，是新型工业化、区域城镇化、社会信息化和农业现代化的生态发育过程。“型”指转型，包括产业经济、城市交通、建设用地等方面的转型，环境保护也要从末端治理向“污染防治——清洁生产——生态产业——生态基础设施——生态政区”五同步的生态文明建设转型。

但是这种观念又过于理想化，发改委小城镇研究中心主任李铁批评道，我国对于城镇化发展的进程要求较高，往往以西方发达国家城市发展的现状作为我们学习和参考的借鉴。无论是在理论界的研究还是在一部分地方政府的决策过程中，似乎在推进城市化过程中，都是一种美好的预期、花园式的城市、可持续发展的环境和生态、高素质的人群、现代化的基础设施等。

其实，中国的城镇化需要一个渐进的过程，要让农民和一些适应我国劳动力要素特点的企业能有较低的门槛进入，这样才有助于在低成本的城镇化道路上完成人口的转移。

首先，在短期内还是要靠投资，土地财政还必须继续。只有这样，才能发挥地方政府的积极性，而中西部地区的确在基础设施投资上的需求很大。但是，政府一定要放慢速度，在财力允许的范围内量力而行，不要如4万亿元刺激时期那样急躁冒进，寅吃卯粮，放大泡沫。

其次，政府要完全对民资和外资放开，要发展产业，改革目前的招投标制度，用制度和法制的手段减少投资过程中出现的贪污腐败，清理目前的项目审批制度。

在这个过程中，在工业化和城镇化过程中，可以不分先后，可以先城镇化后工业化，也可以先工业化后城镇化，或者两者同时推进。这中间重要的是政府要退出市场，要真正作为市场的裁判员而不是运动员，所要做的就是为经济竞争制定规则，做好政府应该做的公共管理职能。

从某种意义上而言，新型城镇化是中华民族实现现代文明转型的过程，是社会结构重构的过程，新型城镇化过程应该是一个体制改革契机，对于中国而言，城镇化的过程更应当是放水养鱼，休养生息，是否是新的经济增长点并不重要，这应该是民众幸福的一个支撑点。