中国迎来第四轮改革机遇期

文/向书杰

中国迎来第四轮改革机遇期

文/向书杰

当前，中国处于第四轮改革开放机遇期。第一轮机遇期是十一届三中全会后，中国对内改革，对外开放，打开了国门，设立经济特区，积极融入到国际产业分工体系中；第二轮机遇期始于1992年小平南巡，拉开了中国新一轮改革开放的序幕，社会主义市场经济体制初步建立；2001年加入WTO，中国全面融入国际市场，进入第三轮改革开放机遇期。十八大以来，中国已经进入第四轮改革开放机遇期。

与此同时，改革开放三十多年来，中国经济增长也同时大致经历了三个周期：1978-1989年经济繁荣周期，最鲜明的特征是家庭联产责任制等农村领域改革、价格改革和企业改革给予了中国经济极大的增长动力，同时，凭借劳动力价格优势以及巨大的市场潜力，积极发展出口导向型经济，中国经济初步起飞；1992-1998年经济繁荣周期的发端是邓小平南巡讲话和之后十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制；第三个周期是：在中国加入WTO 背景下，2002－2008 年，中国迎来了新一轮高速增长，成为“世界工厂”。

然而，2008年以来的金融危机终结了世界经济的繁荣周期。由于危机的冲击，世界主要经济体都在调整内部经济结构，对外经济政策趋于保守，经济全球化深度和广度已远不及此前，加入WTO所带来的“外贸红利”已经消耗殆尽。

与此同时，改革开放三十多年，推动中国经济发展的内在驱动力、经济社会变革的制度红利正在逐渐释放完毕，中国传统的经济发展模式遭遇空前的困境。中国GDP增速从2007年的13%降为2012年的7.8%，今年上半年，经济增长已经呈现颓势，经历30余年经济高速增长后进入“减速换挡”期。中国过去高耗能、高投入的老路已经不可持续，老旧模式必须转换，如何找到中国经济增长的新动力是摆在新一届政府面前的历史性课题。

改革已经成为全社会的共识，因为中国正处于一个“人心思变”的时代，每个社会阶层都在强调改革，也都认识到改革是中国未来发展的真正出路。因此，推动中国经济继续快速发展的动力将主要来自于改革。全社会热切期盼十八届三中全会能再一次释放出“改革红利”，从而开启中国经济跨过“中等收入陷阱”的增长周期。

而实际上，新一届政府已经把改革当做“中国最大的红利”。新一届政府今年三月上任伊始，就明确提出把持续发展经济、不断改善民生、促进社会公正作为施政目标。新政府已经并将进一步通过简政放权，推进结构改革，发展混合所有制经济。市场能做的交给市场，社会能办的分给社会，政府该管的管好，并将继续推进行政管理、财税、金融、价格等改革。

9月11日，以“创新”为主题的2013年夏季达沃斯，国务院总理李克强在开幕式上做主旨演讲时再次强调改革开放，称“中国改革大势不可逆转”。这是李克强自9月3日来的九天内第四次强调“改革”。在9月3日的第十届中国—东盟博览会上，李克强指出，“着力释放改革红利，积极促进结构优化，充分发挥市场机制的作用。”

今年7月21-23日，习近平总书记在湖北省调研。23日当天，他在武汉市主持召开了部分省市负责人座谈会。习近平提出，应对当前中国发展面临的一系列矛盾和挑战，关键在于全面深化改革。“进一步形成全国统一的市场体系，要把更好发挥市场在资源配置中的基础性作用作为下一步深化改革的重要取向”、“进一步增强经济发展活力”、“进一步提高宏观调控水平，处理好政府和市场的关系”、“进一步增强社会发展活力”等六个重大问题，是需要深入调查研究的六个方面。这被舆论视为中国未来改革的路径。

高层连续向外界发声，传递出改革的坚定决心，也意味中国改革进程的重启。即将于11月份召开的十八届三中全会，将全面研究深化改革重大问题。外界普遍对三中全会寄予厚望，认为将出台重大改革措施。

目前的情况来看，在行政审批制度改革（简政放权）、金融体制改革、财税体制改革、土地改革等方面已经有了实质性举措。

行政体制改革：简政放权

2013年，新一届政府开门第一件事，就是大力推行行政体制改革，至今已取消和下放200多项行政审批制度。在政府和市场的关系方面，市场能够做好的，就是把权力下放给企业。

在经济改革过程中，政府保留了大量权力，并逐渐成为经济增长的障碍，行政体制改革就是要减少政府对市场的过度干预。行政体制改革主要包括简政放权和重新定位政府职能这两块内容。

一是简政放权改善供给。新一届政府已四次削减行政审批，简政放权的步伐明显加快。简政放权就是放松管制的主要手段。中国目前的五级行政体系中，每一级拥有自己的财政预算及人员编制。过去几年在900多个县镇推行的试点将这一体系由五级精简为三级(中央、省、县)。精简政府裁减无用的重复职能部门并节省开支。另外，简政放权对于之前管制较严的行业具有非常正面的效应，中国内需不足很大程度上缘于有效供给不够，特别是在公用事业和服务业领域，而这与国有企业的垄断有很大关系。简政放权、放松管制将让这些行业享受“供给需求双重增量”。

二是重新定位政府职能。该项改革的核心在于扭转政府直接干预经济的局面。据报道，国务院已批准若干项取消行政审批及许可要求。随着审批权力的削减，腐败的机会自然下降。更重要的是，行政审批制度改革在上海自贸区先行先试。上海自贸区暂停实施外资、中外合资、中外合作企业设立及变更审批等部分法律法规，是一项重大创新和突破，更是强化市场，简政放权的重要体现。8月27日的政治局会议强调转变“地方政府职能”、“要把职能转变作为改革的核心、把深化行政审批制度改革作为重要抓手和突破口”，进一步强化了行政审批制度改革的重要性。力推上海自贸区，不仅仅是探索如何强化中国与世界经济的联系，而且是如何引进现代经济运行的一系列国际通用做法与游戏规则。

而未来，行政体制改革还需要进一步提高政府透明度：政府的三公经费、转移支付等逐步公开，详细公布各级政府财政收支、政府间转移支付计算方法和公式，完善地方政府定期向地方人大汇报制度，加快官员公布财产，率先从公共部门以及国有企业，完善公务员薪酬并建立廉洁年金制度等。

金融改革提速

中国金融改革，行进至今，已走到关键路段。此中“关键”，在金融业发展和改革“十二五”（2011年至2015年）规划中有清晰阐释：在五年间，调整金融结构，显著提高直接融资比例；利率市场化改革取得明显进展，人民币汇率形成机制进一步完善，人民币资本项目可兑换逐步实现；金融机构国际竞争力进一步增强……这样的改革框架，不仅决定中国金融业发展格局取向，更被视为中国能否步入下一个增长期的推动和支撑所在。

在过去数十年间，中国金融改革路径脉络清晰：从1979年开始构建基本金融体系，到1994年以来“建章立制”基础上的市场化改革。2002年至今，中国推动了对金融业“长期主体”国有金融机构的改革，金融对外开放与合作步伐沉稳迈进，利率市场化和汇率形成机制起步，金融改革已收获突破进展。

如今，在国际金融问题积聚，中国经济增速放缓背景下，提振改革信心、支撑经济增长，成为金融改革的又一个使命。

金融改革的目标是构建市场导向、高效而富有弹性的金融体系，支持转型升级和城镇化进程，化解金融风险，与财税体制和要素价格改革等相配合。金融改革主要内容包括：建设多层次市场体系，推进利率市场化、汇率市场化和资本项目开放。

在9月11日，在大连举行的夏季达沃斯论坛(WEF)上，李克强总理表示，本届政府意在“积极稳妥地推进利率、汇率的市场化”，并“逐步推进人民币资本项下可兑换”。这显示，中国将对蓬勃发展的金融业加大开放，政府“要推进金融机构的改革，特别是要放宽市场准入，让多种所有制金融机构有更多的发展空间”。

另外，李克强总理在达沃斯论坛致辞中说，推进结构性改革，发展混合所有制经济，在金融、石油、电力、铁路、电信、能源开发、公用事业、服务业等领域放宽市场准入，引导民间投资增长，为各类所有制企业提供更大的发展空间。民间资本进入金融业，对投资者双方都会带来一些显著的变化。对银行来讲，将促进银行股本和产权结构的多元化，提升银行服务企业的能力，激发市场活力。从风险角度来看，投资者要求建立明确的股东权责约束机制，就要完善公司治理机制，强化关联交易管理，防范道德风险，既能促进银行稳健发展也能提升其抗风险能力。而对投资于银行的民营企业来讲，投资入股银行机构的过程也将促进其规范发展。

而新设立的上海自贸区有望允许符合条件的外资金融机构设立外资银行、允许民营资本与外资金融机构共同设立中外合资银行、允许区内符合条件的中资银行从事离岸业务，有望率先实现资本项目可兑换以及利率市场化等等，这些都是金融体制改革方面的重要举措。

上海自由贸易区将促进跨界商品和资本流动，关键试验是开放外汇市场和使国内利率实现自由化。在此次方案获批前，人民币资本项目开放和利率市场化，就成了外界对上海自贸区试点中最为期待的金融改革内容。

财税体制：调整央地财权事权

由于财税改革涉及真金白银的分配，长期以来，这是改革中的“硬骨头”。

近来，国家财政部部长楼继伟在多个场合提及进行财政体制改革。7月11日，财政部楼继伟部长参加第五轮中美战略与经济对话时，提到深化财政改革的四条总方向，值得关注。“第一，调整中央政府和地方政府支出责任，适当增加中央政府的支出责任，保障市场更加统一、公平和基本公共服务的全国均等化。第二，完善税收制度，构建地方税体系。重点是推进增值税实现完全转型，将增值税推广到全部服务业，把不动产纳入增值税抵扣范围。第三，加快预算制度改革，构建完整、规范、透明的预算体制，调整预算平衡方法，健全地方政府债务管理制度。第四，对养老、医疗体制进行改革，使其更有可持续性。”

根据楼部长的设想，财税改革将是“修补完善”而非“推倒重来”。分税制改革方向是上收事权，而不是下放财权，意味着分税制主体不变。因此，财税改革将合理界定中央和地方事权，将社保、食品安全监督等上收为中央事权。这意味着下一步的财政体制改革涉及事权调整，各级政府之间的事权将逐步上移，实现事权合理划分。我国现行的财税体系是1994年分税制改革及随后税制调整过程中逐步形成的，中央税体系和地方税体系也对应着中央和地方在财权事权方面的关系。

相关数据显示，1994年分税制改革后，中央财政收入和地方财政收入相当，但地方财政支出远大于中央财政支出。有学者统计数据显示，地方政府用45%的预算财力承担75%的事务，这是当前最严重的问题——财力事权不匹配。

因此，这一调整非常必要，在中央转移支付过程中，地方政府往往通过各种关系跑部进钱，难免会出现财政不公平，也会助长寻租行为。

税制方面，营业税改增值税正如火如荼地在全国范围内铺开，为了弥补地方财力的不足，会加强房产税和消费税为主的地方税建设。营改增是目前最重要的财税体制改革，在目前的试点阶段，营改增的部分全部留存地方政府，中央和地方的税收分成并未发生根本变化。但是，一旦营改增推广至全国，那么中央和地方的财政收支结构必将重新调整。

另外，政府将加快推动不动产登记制度，扩大房产税试点，一定过渡期后全国推广，并明确为地方的主体税。按照消费地原则将国内消费税化为地方税，生产环节改为零售环节征收，车辆购置税划归地方税。加快资源税改革并开征环境税。按照属地原则解决税源和征税地分离问题，把水、森林、地热等纳入资源税征收范围，推行开征环境税。按照不同情况补缴一定出让收入。

三是土地增值收益分配。改用途补偿为公平补偿，农民房屋按市价补偿，被征地农民纳入城镇社保体系。

四是土地财产税。建立土地价值评估体系，将土地税收征收重点从流转环节转为保有环节，从价计征。率先对集体建设用地、储备土地和囤积土地征收土地增值税。这样不仅可以增加地方财产收入，确保地方财源稳定，也可以降低地方政府对于“卖地”的依赖性，促进土地资源的节约集约利用。

城镇化进程不断加快的背景下，农村集体用地流转、宅基地制度改革等话题不断升温。在盘活存量土地，提高土地利用效率的初衷下，新一轮土地改革的核心在于打破土地二元结构限制。国土部门今年工作重点之一也在于此，集体土地确权、流转试点等工作也在各地展开。各界所希望的是在目前农村集体土地流转的尝试基础上，再迈出一步。而土地改革有望在今年获得突破。

土地制度改革：任重道远

土地制度改革的核心是破解“城市土地国有，农村土地集体所有”的城乡二元土地制度，加快农村土地的流转，推动农村土地交易市场化，改变土地增值收益分配不公的格局。在新型城镇化的背景下，土地制度改革与户籍制度改革、财税体制改革等紧密关联。未来土地制度改革主要有以下几个要点：

一是农村土地流转。确保农村土地承包关系长久不变。对农村承包地、宅基地、林地、房屋等各类资源确权。实施以土地为基础的不动产统一登记制度，赋予农民集体土地处置权、抵押权、转让权。农村宅基地作为财产性收入，在农民工市民化过程中可用于置换城市房屋，解决居住问题。严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用地流转，农村集体非经营性建设用地不得进入市场。

二是农村土地交易市场化。农村集体建设土地与国有土地平等进入非农用地市场。形成公平交易平台；缩减政府征地范围，逐步取消非公益性用地划拨供应；小产权房，

全面推进改革

经济领域之外，中央还明显加大了反腐的力度。反腐，有利益凝聚党心民心，有利于树立中央权威，有利于推进重点利于改革，有利于反垄断。

预计十八届三中全会将在十八大提出的政治、经济、社会、文化、生态五位一体框架下，全面部署新一轮的改革开放。

总之，对于未来的改革而言，中国需要重新积聚改革的动力，打破利益集团的阻碍和干扰，理清政府与市场关系，转变政府职能，削减政府开支，约束政府权力，增强经济内生动力，实现结构调整，推进全面改革。未来改革需要从受管理的市场化向全面放松管制的市场化转变，从经济建设为中心向国家制度建设为中心转变。新一轮发展核心是“改革”，基础是“按经济规律办事”，前提是“尊重法制”。说到底，这是打造中国经济的升级版的必由之路。

唯有如此，中国经济才能迎来第四次发展机遇。

编辑：程新友 jcfycxy@sina.com