阳光是最好的杀毒剂

文/西坡

阳光是最好的杀毒剂

文/西坡

域外探析

6月27日，中国审计署审计长刘家义向全国人大常委会作2012年度审计报告时，讲到中央部门在预算执行仍有不到位的情况，突出的现象之一就是：政府采购和招投标制度执行不够严格。其中，无预算、超预算采购7.12亿元；未经批准采购进口产品或超标准采购等5.17亿元；未按规定集中采购或公开招标采购7.46亿元。总计近20亿元违规金额。

把权力关进笼子里，贯彻十八大关于“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的要求，对政府采购的监管是其中重要的一项。而其他国家在这方面有许多值得借鉴的经验。

健全的政府采购法律

法律是最可靠的“守门员”。制定法律，不仅为了约束政府的采购行为、保证政府采购的透明和公正，更重要的是为监督机制提供依据，使各种形式的监督有法可依。

美国从18世纪末就开始制定了政府采购的规章制度，迄今为止，美国专门性的联邦政府采购法规以及与政府采购直接或间接相关的法律法规多达500余部，有关条款多达4000余个。这些法律涵盖了整个政府采购的规则、原则、合同管理等多个方面。主要包括《联邦采购财产管理法》、《联邦采购合理化法规》、《联邦合同法》、《联邦政府采购条例》、《武装部队采购条例》等。

法制原则、竞争原则和申诉原则是美国政府采购法律的三大基本原则，其中竞争原则是最基本的原则。采购方式主要有小额采购、大额采购和电子贸易。小额采购一般采用货比三家的程序，而大额采购一般采用公开招标采购和协商采购的方式。有效保护政府采购市场，是美国政府采购法律制度最具特色的地方。为了刺激本土经济，《购买美国产品法》规定必须优先购买美国产品，如果外国公司想参加美国政府采购，则必须在美国设分公司，或在美国寻找代理商，方可参与。

英国为了规范政府采购的程序和方法，也制定和颁布了大量法律文件，例如《地方政府法案》、《地方政府房屋及土地方案》、《政府采购指南》、《采购实施指南》等。中央政府各部门的采购都必须在法律和政府政策的指导下进行。此外，自1973年加入欧洲经济共同体（现为欧盟）以后，英国还需欧盟关于政府采购的系列法规，如：“公共合同指令”、“公用事业指令”和“救济指令”。其政府采购的政策及核心分别是“物有所值”和竞争，通过竞争实现政府采购“物有所值”。

而亚洲国家韩国也先后颁布了《政府作为采购合同一方当事人的法令》(也叫《政府采购法》)、《政府采购法实施法令》、《关于特定采购的(政府采购法)的特殊实施规则》、《地方政府财政采购法》和《政府投资企业会计规则》。韩国政府采购管理手段较为先进，采用电子招标方式，制定有《电子交易基本法》和《电子签名法》，拥有较为完备的政府采购法律体系。韩国政府采购原则包括透明公正原则、诚实和信用原则。采购方式有公开竞争合同、有限竞争合同、指名竞争合同、随意合同，即采购金额在2000万韩元以下，按规定可以用直接洽谈的方式签约。采购厅是韩国财政经济院政府采购的专门机构。韩国政府采购基本上按照国际惯例并依照本国法律规定进行。

独立的监管机构

6月24日，中国审计署公布了本部门2012年度预算执行和其他财政收支情况检查结果，检查发现了2000多万元的问题金额。“自曝家丑”又一次引发人们对于“谁来审计审计署”的质疑。一个机构既是“裁判员”又是“运动员”，永远踢不出有公信力的比赛。

美国政府采购的机构设置实行“采购权、使用权、监督权分离”的管理体制，这是一种三权分立式的体系，有效防止了权力过度集中可能带来的舞弊。

除国防部和交通部外，美国联邦政府其他机构及国会的政府采购统一由联邦总务署负责。而直接对美国国会负责的联邦会计总署，是政府采购的监督管理机构。总审计署办公室有权力对行政机关的采购计划进行评估，可以接触所有的政府采购文件，为行政机关的采购计划提出建议，对政府采购项目进行审计。此外，美国政府采购还有一个监督机构——联邦政府采购政策办公室。

联邦会计总署和采购政策办公室，独立于政府采购执行机构。“管办分离”，政府与具体从事的代理机构、执行主体、监督机关相分离，使得每个权力主体都享有不同的采购或监督的权力，权责明晰，监督体系才不会陷入推诿扯皮。在美国，除了政府设立的专门监督机构，司法机关、新闻媒体和社会公众也对政府采购活动进行监督。

而在英国，政府采购是在政策指引、议会授权控制、预算控制、个人责任约束、高度中立监督机构保障的全过程监管下完成的。议会“公共支出委员会”全程监控政府的各项采购，该委员会并接受“部门审计员兼总审计长”领导下的“全国审计办公室”监督。部门审计员兼总审计长享有高度的独立工作权，既有权独立决定审计程序及方针，也有权进行其他职能范围的检查，还对财政资金的使用情况拥有充分的监督权。

在法国，支出决策和支付执行分离的会计管理规则在政府采购中得到应用。公共会计监督贯穿公共支出的各个领域和各个环节，共有8万名公共会计遍布法国各地，掌握着国家财会，担负着国家公共收入和公共支出的核算任务。

最大程度的公开透明

阳光是腐败最好的杀毒剂。对于人们的质疑，公开是最有效的辟谣。

美国拥有一系列有关政府信息公开的法律法规，它们的指导原则是一致的：除了涉及国家秘密和个人隐私等信息外，任何人都可以查阅政府信息；如果向政府请求信息被拒绝时，可以请求司法救济，政府负责文件和信息保密的举证责任。这条原则确保了采购信息的对外公开。

在英国，对政府采购的投诉和质疑一直很少。重要原因就在于英国对政府采购程序有严格要求，如所有的超过1万英镑以上的采购都要上网发布，同时最终授予合同的具体条款也要公布。

透明公开的程序，不仅是为了消除“共谋”和串标、围标等作弊现象，也是为了保证供应商公平竞争。

美国公共契约法规定政府采购必须通过完全而公开的竞争程序选定相对当事人。若要采用非竞争性程序，必须说明原因并取得上级机关的批准。作为集中采购机关的美国联邦总务署其下属机构，基本做到了统一发布信息和管理。联邦政府采购中心负责相关的具体事务。通过建立、更新、维护联邦商机信息系统和联邦采购数据系统。除了发布有关采购信息公告，让广大供应商了解政府采购规则和需求信息外，还与联邦技术中心（全国有93个办事处）联网，让政府部门通过庞大的供应商信息库和商品信息库了解市场。

欧盟则规定，达到其“指令”限额标准以上的采购项目，必须同时在本国政府采购信息媒体和欧盟指定政府采购信息媒体上发布公告。

基于公开透明原则，瑞典规定政府采购过程应当在公开的和有监督的状态中进行，对于供应商和产品的各项要求，应当在招标文件中清晰、完整地体现，如采购人在采购程序开始后，认为需变更采购条件的，原则上应重新启动所有程序。

完善申诉投诉制度

为保证政府采购过程的公平、公正，除了设立制度对各种可能的舞弊行为进行防范，保障申诉、投诉渠道的畅通也很必要。

日本和新加坡都建立了统一的政府采购申诉体制以确保监督和管理采购各个环节。为处理有关政府采购的申诉问题，新加坡政府专门设立政府采购仲裁法庭，负责处理《政府采购协定》本身无法调解的投诉。

日本的申诉制度由三个单位组成。第一个是日本官房长官政府采购办公室，由内阁秘书长担任主席，成员来自各部委机构副职或高层主管，主要任务是决定申诉的审议程序；第二个是政府采购审议委员会，委员会是独立运作的公正单位，负责审议各项申诉，若发现已执行的采购中有不符合GPA规定或其他适用规则的，则拟定建议书送政府采购机构查处，委员会由政府采购方面学者、专家和退休官员等组成，目前有25名成员；第三个是秘书处，由经济企划厅协调局负责，是受理申诉的联系部门。

美国《反限制竞争法》规定了政府采购的审查程序和司法救济程序。无论公众还是供货商都可以对政府的采购行为提出申诉。联邦和州政府都设立了政府采购审查办公室，供应商对政府采购有争议的，可向审查办公室提出审查申请。一定金额以上的服务或工程，一旦受到审查即暂停活动。审查办公室可根据调查结果，敦促采购人纠正违法采购行为。

如果投诉人对审查办公室的处理结果不满意的，可向联邦或州的经济部卡特尔局采购庭投诉。采购庭只受理合同尚未签订前提出的投诉。合同一经签订，有关纠纷由普通民事法院处理。如果当事人对采购庭的处理决定不服，还可以向有管辖权的州高级法院提起上诉。

最后，很有必要介绍一下美国的公益代诉制。为防止政府采购合同的供应商不当获利，美国政府出台《防制不实请求法》，规定了公益代诉制度。就是说，个人或团体，都可依法以政府的名义，以对政府为不实请求行为的法人或个人为被告，代位政府提起告发诉讼。胜诉或经和解后，发起诉讼者有权利取得政府收到的赔偿数额的一定比例款项作为报酬。为保护告发人，《防制不实请求法》还特意制定了防报复条款。该制度对供应商有很强的威慑作用，因为任何人都可能对其违法行为发起致命一击。

正如那句名言所说，权力天然倾向于腐败，任何一个国家的政府都没有抗腐败基因，只有健全的制度和完善有力的监督，才能保证政府在花钱的时候守规矩。美国历史上，政府采购中也曾大量出现舞弊行为，但是经过长时间的制度建设，现在已基本实现透明、高效。这些都值得我们借鉴、深思。