建立“人大主导型”立法体制的几点思考

文/丁 伟

建立“人大主导型”立法体制的几点思考

文/丁 伟

编者按：为贯彻市人大常委会领导关于加强中观层面的人大理论研究，加强市区县人大工作中制度化、规范化、程序化内容研究的要求，5月14 日，本刊编辑部围绕“加强立法工作组织协调、发挥人大在立法中的主导作用”议题，组织召开了一次理论研讨会。市人大常委会研究室领导参加并主持，市人大常委会法制委副主任委员、法工委主任丁伟应邀撰稿支持。现将研讨观点分别刊发如下，供进一步探讨交流。

2011年4月，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于形成中国特色社会主义法律体系有关情况的报告》的通知（中发〔2011〕7号文件），该报告明确提出了人大及其常委会要充分发挥国家权力机关的作用，依法行使立法权，发挥在立法工作中的主导作用。建立和健全“人大主导型”的立法体制已成为新形势下贯彻和落实中央对立法工作的要求，推动地方立法制度建设的重中之重。

建立“人大主导型”的立法体制，需要强化人大在立法工作中的“主导”意识。地方立法权是立法法、地方组织法赋予地方国家权力机关的重要职权，地方人大及其常委会是地方立法法定的主体机关，其在立法工作中能否真正发挥主导作用，关键在于其能否牢固树立地方立法的主体意识、责任意识、创新意识，富有成效地开展工作，充分发挥地方立法对经济与社会发展的引领和推动作用。

建立“人大主导型”的立法体制，需要正确把握人大在立法工作中的角色定位。地方立法是个复杂的系统工程，人大及其常委会在立法工作中发挥主导作用主要表现在立法工作中的组织与协调作用，而不是在立法各个环节上大包大揽，需要在党委的领导下积极发挥统筹协调作用，充分调动各方面的积极性，正确处理好立法工作各个层面相辅相成、相得益彰的关系。一是党的领导与人大主导关系。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，坚持党的领导是人大发挥立法中的主导作用的重要前提和保障。人大及其常委会在立法工作中发挥主导作用，必须牢固树立党的观念、政治观念、大局观念，自觉接受市委对立法工作的领导，坚持立法规划、立法计划及立法中的其他重大事项向市委请示报告的制度，确保地方立法围绕中心、服务大局，及时将市委的决策通过法定程序转化为国家意志。二是人大主导与发挥人大代表和常委会组成人员主体作用的关系。在两者的关系中，人大代表和常委会组成人员发挥着主体作用，人大及其常委会则扮演着“组织者”的角色，应当在编制立法规划与计划、组织立法项目的立项论证和法规草案的起草、审议法规案等立法工作的各个环节为人大代表和常委会组成人员依法履职、发挥主体作用提供有力的保障。三是人大主导与相关政府部门的关系。在两者的关系中，人大常委会既是立法规划、立法计划的编制主体，又是立法计划的组织实施者，更是法规草案的审议主体，在政府部门有权提出法规案及承担了大多数法规案起草工作的情况下，人大的主导作用主要表现为在法规案立项、起草、审议等立法工作的关键会环节上严格把关，确保地方立法不抵触、有特色、可操作。四是人大主导与人民群众有序参与的关系。在代议民主制度下，人大作为民意机关代表全体人民行使民主立法的权力，在立法工作中应体恤民意、尊重民意、顺应民意，充分保障人民群众参与立法的权利，以主流民意作立法的依据，使立法更加贴近百姓的生活，解决人民群众最关心的社会问题。

建立“人大主导型”的立法体制，需要不断完善科学立法、民主立法的各项工作制度。人大及其常委会在立法中的主导作用体现在立法工作的全过程，需要有相关的制度保障。近年来，市人大常委会着力加强立法工作的制度建设，建立了从立法规划与计划的编制、立项论证、法规案起草，到法规草案提出、审议、修改、表决、宣传、实施等涵盖立法工作各个环节的工作制度，较好地体现了人大常委会在地方立法中的组织、引导、协调和推动作用。为顺应科学立法、民主立法的新要求，更有效地发挥人大在立法工作中的主导作用，需要在不断完善地方立法各项工作制度的同时，从切实保障人大依法履职、确保地方立法理性、公正品质的高度，充分认识加强立法经费保障制度和立法工作队伍建设对于确保人大在立法工作中发挥主导权、主动权的重要意义。