让村委会选举跟上时代步伐———《上海市村民委员会选举办法》修订草案将提交市人大常委会审议

文/万智奇

让村委会选举跟上时代步伐
———《上海市村民委员会选举办法》修订草案将提交市人大常委会审议

文/万智奇

村民委员会作为农村的群众性自治组织，是村民当家作主行使民主权利，自己的事情自己办的依托。如今的上海，是以城市为主体、以居民为多数的超大型城市，但全市还有1600多个村委会，为我们的基层社会管理和农村经济发展不断发挥着应有的作用。长期实践证明，一部好的选举办法，对规范村委会民主选举、促进村民民主自治、维护农村社会和谐稳定具有十分积极的作用。时代在不断前进，上位法有了新的精神，上海的市情和村情也在不断改变。上海，需要村委会制度在新情况下的合法良好运作。适逢新一届村民委员会选举完成，正是对接上位法、总结老经验、梳理新情况的最佳时机。要完善民主选举程序，进一步推进农村基层民主建设进程，修改《上海市村民委员会选举办法》势在必行。

《上海市村民委员会选举办法》成为立法正式项目后，经多次调研，反复讨论和磨合，思路也逐渐清晰：这次修改《上海市村民委员会选举办法》，不仅要贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法》要求、承袭立法精神，也要在上位法框架内根据上海的地方特色进行细化、发展。要修的是一部能继续在新形势下维护村民的民主权利和利益、能不断维护社会和谐稳定、能推进民主又能提高效率的法。怎么才能实现这个目标，怎样才算实现了这个目标？在村委会的选举工作中，体现基层性、群众性和自治性是大原则。《选举办法（修订草案）》主要要解决和解答的，还是村民选举过程中的一些现实问题。

问题之一：谁参选

谁参加选举，核心问题在于选民资格的认定。户籍在本村的村民，不论居住或不居住在本村，可以享有本村的选举权和被选举权，这点没有太大争议。但对于那些户籍不在本村，在本村居住一年以上的；户籍和居住地都不在本村，但在本村还有经济利益的，是本村村民配偶的，《选举办法（修订草案）》都进行了有条件、有原则的开放，这是为什么呢？

要搞清楚对于所谓“户不在人在”、“户人都不在”选民资格的相关规定，有几个关键词能帮助理解。一是“上位法精神”，二是“空壳村”，三是“经济利益”。对于“户不在人在”的规定，根据是上位法的新增内容。从上位法立法原义看，是要打开大学生村官进入村委会的选举渠道。从本市实践来看，大学生村官能成为村委会成员也是受到认可的，故而对此类人群进行了原则规定。第二是“空壳村”现象，随着城市化进程的推进，由于土地征收等原因，本市出现了一些“空壳村”。这是上海等经济发达地区的一个突出问题。这些村建制未撤销，集体资产也未处置，全部或大部分村民户籍已不在本村或由农转非，也不在本村居住和工作。这部分村的原村民，依然有通过参加选举产生村委会从而实现对集体资产进行管理、保护自身“经济利益”的意愿。另外一些非“空壳村”，但“户人都不在”的原村民，因为同样的原因希望参加选举。反过来讲，为使这些“空壳村”不成为村务公开民主治理的“难点村”，也需要这些原村民来选举产生村委会。当然，“户不在人在”和“户人都不在”这两种情形都属于选举中的特殊情况，所以《选举办法（修订草案）》还是通过设置村委会认可的“门槛”对这两类参选人进行了程序上的限制，以保护户籍在村的村民权益。

问题之二：怎样选

解决怎么选的问题，原则是要使选举程序更能体现民主，同样兼顾效率。其核心就是所谓“海选”问题。

首先厘清一个概念，在选举中，有的村采取先选举候选人，再选举出村委会成员的方法，工作中称为“小海选”或“两步法”。而在上海，91.9%的村则是根据另一种办法，即通过采取一次无候选人的投票直接产生村委会，这被称作“大海选”或“一步法”。两者都属“直接选举”。而在采用“大海选”法的选举中，村民可以投自己最想投的人产生村民委员会。这种方式也最大程度地确保村民的民主意愿得到主张。无论从上位法体现“直接选举”的原则精神来看，还是从更充分反映村民意愿的角度来说，“大海选”法确实是更加符合民意的选举方式。同时，“大海选”简化了选举操作程序，也有效降低了人力物力成本，得到全市绝大多数村和涉农区县的普遍认同。从全国层面看，天津、广东、浙江、湖北等省市地方法规和民政部的指导性文件《村民委员会选举规程》都对此选举方式做了一些规定。“大海选”法被正式列入了草案，作为可选的选举方式之一。

问题之三：选举谁

选怎样的村委会又包含两个层次的问题。第一，选哪些人当选村委会成员是合适的？第二，村委会应该怎样构成？从实际开展工作的角度出发，要选出更能代表全体村民、更符合民意也更优秀的村委会班子，需要对村委会的构成和成员做一些基本要求。《选举办法（修订草案）》一是根据上位法精神在法规草案中规定村委会中“应当有妇女成员”。二是要求村民提名候选人，应当从全体村民利益出发，选举奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、乐于奉献、身体健康、具有一定文化水平和工作能力的人担任村民委员会成员。这是为了保证村委会的构成合理、成员称职。同时我们认为，选举是村民自治的行为，选举不能违背“民主性”和“公平性”原则，所以对于被选举的村委会成员做硬性的规定甚至“专职专选”是不合适的，因此并没有通过硬性的条款细化对村委会班子构成和人员要求。

从村民开展选举的角度弄清楚了谁参选、怎么选、选举谁的问题，选举的顺利开展有了程序上的基本保证。而现实情况千差万别，影响选举的因素不知凡几，要确保选举顺利开展，还需要有相应部门的保障措施。根据党章和上位法的要求，草案明确了基层党组织在选举工作中要发挥作用。根据市政府有关文件规定，将市、区（县）财政部门和乡、镇人民政府所担负的经费保障义务上升为地方性法规。确实无法按期选举，或选举后村委会成员不完整或职务出缺的，《选举办法（修订草案）》根据上位法精神和工作实际对延期和另选进行了规范。为保证选举工作的体系完整，《选举办法（修订草案）》对工作移交后期村委会成员职务自行终止、投票罢免、辞职、补选等方面也进行了简要规定。