集体林权制度改革中相应问题分析及建议

黄廷坚

【摘 要】集体林权制度改革是农村经营制度的又一重大变革， 是农村生产力的一次大解放， 是推进我国经济社会又好又快发展的战略举措。文章通过阐述集体林权制度改革的必要性，分析了集体林权制度改革存在的相应问题，并提出相关建议，供同行参考。

【关键词】集体林权；改革；建议

1.集体林权制度改革的必要性

1.1集体林权的定义

集体林权指集体所有制的经济组织或单位对森林、林木和林地所享有的占有、使用、收益、处分的权利。或法律规定属于集体所有的森林、林木和林地的所有权和使用权。

1.2集体林权制度改革历史

改革开放以来，全国各地先后实行过多种形式的集体林经营体制改革。20 世纪 80 年代初期，推行林业“三定”政策，即稳定山权林权，划定自留山，确定林业生产责任制，发放林权证，使集体林的法律地位得到确认和巩固。80 年代中后期，一些地方实行“分股不分山、分利不分林”的林业股份制改革，使群众耕山有权、养山有利，极大地调动了林农的积极性，一度掀起林业发展的新高潮。从 90 年代末开始，一些地方实行山林拍卖，将集体山林承包给大户经营。21世纪以来，各地开展集体林权制度改革试点工作，其改革核心是落实“四权”，即全面落实所有权、经营权、处置权、收益权，使林木所有权和林地使用权在承包期内可以抵押、流转和继承，实现了还山于民、还权于民、还利于民，调动了林农的积极性。

1.3开展集体林权制度改革的背景

开展集体林权制度改革是解决林业发展动力机制的一项根本措施。集体林权归属不清、权责不明、利益分配不合理、林农负担过重、经营体制不完善、产权流转不规范等问题制约了林业发展和农民增收，解决这些问题的根本途径就是开展集体林权制度改革，通过明晰产权、放活经营、规范流转，激发广大林农和社会各界力量投身林业建设的积极性，解放和发展林业生产力，实现经济社会的持续健康发展。

1.4集体林权制度改革的意义

（1）集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营体制的必然要求。集体林地是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素，是农民重要的生活保障。实行集体林权制度改革，把集体林地经营权和林木所有权落实到户，确立农民的经营主体地位，是将农村家庭经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善，必将进一步解放和发展农村生产力。

（2）集体林权制度改革是促进农民就业增收的战略举措。林业产业链条长、市场需求大、就业空间广，实行集体林权制度改革，让农民获得重要的生产资料，激发农民发展林业生产经营的积极性，有利于促进农民，特别是山区农民脱贫致富，破解“三农”问题，推进社会主义新农村建设。

（3）集体林权制度改革是建设生态文明的重要内容。建设生态文明、维护生态安全是林业发展的首要任务。实行集体林权制度改革，建立责、权、利明晰的林业经营制度，有利于调动广大农民造林育林的积极性和爱林护林的自觉性，增加森林面积，提升森林质量，增强森林生态功能和应对气候变化的能力，繁荣生态文化，促进人与自然和谐相处，推动经济社会可持续发展。

2.集体林权制度改革存在的相应问题

2.1思想认识问题

集体林权制度改革是农村改革工作的延伸发展，是家庭承包责任制在林业上的丰富和完善，是林业体制的重大改革。它涉及很多方面的利益主体，政策性强，需要大多数人参与，其关键在于人们对这项工作重要性的认识程度。

2.2林业用地认可及地类界限划分问题

林业用地与农业、水利、交通、铁路、城建用地呈交叉状态，由于部门利益，有些利用规划超出实际需求，而现今的林业用地难以被认可。农民在自主经营的土地上种植树木，实行林粮间作，其土地性质主要是耕地，地类难以划分为林业用地。林地保护利用规划确认林地后，可能会造成有地无林，即长期是规划宜林地。

2.3产权关系不明晰

已经实行林业“三定”政策的地区，山林权属纠纷不断。由于当时时间紧、工作不细致，没有专业的实地勾绘示意图，造成许多界限不清，导致出现有山无证、有证无山、证山不符或一山两证的现象；有的地方为了鼓励造林，甚至打破“两山”（自留山、责任山）界限，实行“谁造谁有”，实际却造成“谁占谁有”，导致山林权属更加复杂，权属纠纷不断出现。实行“分股不分山、分利不分林”的地区，林农的股权常被虚置化。实行山林拍卖的地区，多数林农失去了经营山林的机会。

2.4经营机制不健全

主要表现在林农发展意识不强，生产力低下，对林业发展及林产业结构调认识不清；林业承包合同不完善、森林资源流转与监管制度尚未建立和林业政策法规相对滞后等方面。

3.集体林权制度改革中相应的对策

（1）加强领导、落实责任是保证。

集体林权制度改革是政府行为，不是部门行为。各地必须按照“县级直接领导、乡镇负责组织、村组具体操作、部门搞好服务”的工作原则，落实“主要领导亲自抓、分管领导具体抓、部门积极配合”的责任制，并将其列为各级领导干部年度考核的重要内容。要明确各有关部门的职责，真正做到各司其职、各负其责。把从事集体林权制度改革工作人员的职责与任务质量挂钩，使之能够切实担负起责任。同时，要做好责任落实跟踪检查工作，确保改革顺利进行。

（2）制订方案、规范程序是关键。

集体林权制度改革政策性强、涉及面广、工作难度大。县、乡、村各级组织必须按照国家和省、市的集体林权制度改革意见及有关政策法规，结合当地实际，制订切实可行的工作方案，明确完成时间、工作步骤、责任单位和责任人，逐级签订目标责任书，督促乡、村切实抓好该项工作，并落实到位。具体规范操作程序为：调查摸底——制表绘图——宣传发动——制订方案——表决通过——公开招标——签订合同——分工负责——申请登记——审核手续——现场勘查——张榜公告——输入微机——颁发证件——验收存档等，全部工作必须按照程序严格规范操作。

（3）宣传发动、培训骨干是前提。

充分利用广播、电视、报纸、宣传车、板报、标语等宣传手段，宣传开展集体林权制度改革的目的、意义、原则、方法和政策规定，使广大群众成为集体林权制度改革的主人。

省、市、县各级林业主管部门要定期举办集体林权制度改革培训班，组织培训技术人员和技术骨干；逐级开展集体林权制度改革操作程序、外业勘界绘图、林权登记造册等全程技术培训，为乡镇、村组培训技术人员。

（4）因地制宜、合理操作是根本要结合实际，把集体林权制度改革与创新林业发展机制有效结合起来，在充分考虑立地条件和资源状况的基础上，制订各村组集体林权制度改革方案，确保方案科学合理，可操作性强。

（5）落实政策，完善机制，巩固成果要认真落实国家、省制定的集体林权制度改革意见，市、县要结合实际，制定相应办法及措施。一是落实“三权”，即实行商品林、公益林分类经营管理，放活经营权；林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件进行开发利用，落实处置权；农户承包经营林地的收益归农户所有，保障收益权。二是完善三个制度，即林木采伐管理制度，林地、林木流转制度，支持集体林发展的公共财政制度。三是及时发放林权证，明确承包关系后，在实地勘界的基础上，依法进行申请、登记，核发全国统一式样的林权证，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。四是做好资料整理工作，建立档案。

【参考文献】

[1]苗吉伟.明晰产权：集体林权制度改革的核心[J].中国林业，2008，（19）：54.

[2]何得桂.完善集体林权制度改革的建议[J].中国发展观察，2008，（6）：46.