控制性详细规划编制方法优化思考

2013-07-02傅晨颉

科学时代·上半月 2013年5期

傅晨颉

【摘要】控制性详细规划作为城市规划管理的依据，是城市规划编制和城市规划实施之间的重要纽带。本文结合笔者多年的规划经验，重点针对当前控规方法存在的问题及控规调整优化工作进行探讨，并总结出切实有效的实施策略，旨在提高控规的科学合理性，以供类似研究参考。

【关键词】控制性详细规划；存在问题；优化工作，实施策略

1.目前控规的控制方法及其问题

1.1 目前控规的控制方法

目前通用的控规控制方法主要从两个层次对规划区域进行控制：

（1）控规层次即根据上位规划要求，结合编制者对未来的预期，对规划区域提出功能定位、人口容量和规划结构，是从宏观层面提出的指导性控制要求。

（2）地块层次即根据控规层次要求，通过城市设计和土地经济性等多方面的分析和预测，对于单个地块制定明确的控制要求，包括对容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等要素精确量化的控制要求。

1.2 控规指标的精确性和单一性导致控规修改的必然性

地块层次控制要求对各类指标的精确量化使地块开发缺乏弹性，较难适应实际建设的需要。控规编制者可以通过分析论证等多种手段对未来作出大致的预判，但任何一个控规编制者都很难，或者说不可能对未来的城市建设作出准确的预测，尤其是对某一个具体地块的建设指标作出准确的预测，按照这种准确指标进行建设也因此很难具有实际操作性，控规修改也就在所难免。

1.3 单层次的控制体系在控规修改后导致控规不可控

如前文所述，控规的实际控制权掌握在地块控制层次上，即通过地块指标控制地块开发性质和开发强度，而控规层次控制要求不具强制性，所以控规实际上只通过地块层次进行单层次控制。而由于地块指标的精确性导致控规修改的必然性，所以单一地块的控规修改也就是可以理解的了。

2.控制方法的优化

面对控规实施过程中不可回避的控规修改需求，摆在规划工作者面前的问题是：编制控规时究竟因该控制哪些内容，才能既达到控规编制的目的，又不至于造成大量的控规修改？或者说，控规究竟应该对那些控制要素进行严格的强制性控制，才能达到既有效调控城市空间资源、维护社会公平、保障公共安全和公众利益，又适应市场需求，有效指导城市建设的目的？另外，对于应该控制的内容究竟如何控制，才能保证控规的顺利实施。

2.1 控制要素的区分

控规的控制要素非常多，《城市规划编制办法》明确规定强制性指标包括：各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定。以上指标均为控规最直接的对地块的控制要素，当然控规控制要素还包括控规的功能定位、总体容量、道路交通、公共和基础设施、生态环境、城市设计引导等等诸多要素。

（1）从有利于城市发展和公众生活工作的角度分析

首先，控制性详细规划，是对上位规划的落实和进一步深化。因此，控规的功能定位、总体容量、主次干道等作为城市总体规划的延续，同时作为对片区整体的把握，应该对其进行严格控制。其次，要维护社会公平，保障公共安全和公众利益，则应对作为公众利益集中体现的城市绿地、基础和公共设施等进行严格控制。

（2）从适应市场变化的角度分析。

从目前控规修改的诉求可以看出，控规地块的主要用途、容积率两项控制指标，受市场变化的影响很大。特别是容积率指标，直接关系到开发商的利益，是控规修改的热点所在。随着用地性质和容积率的变化，建筑密度、绿地率、建筑高度等指标也必然相应变化。若在控规对地块用地性质和容积率进行弹性控制，将有利于控规适应市场条件变化，避免控规制约城市发展。

但是，大多数控规修改都会增加控规范围内的居住人口容量以及建筑容量，这将给城市公共设施的服务水平、服务质量以及城市基础设施的承载力等造成了较大的影响，对社会公益工程和生态环境等的建设极为不利。因此，控规有必要对用地性质和容积率的控制弹性进行适当约束，即对用地性质提出兼容性控制要求，同时明确容积率的弹性变化区间。

然而，若控规对用地性质和容积率进行弹性控制，在对城市局部地段集中使用某一类用地兼容或集中按容积率弹性上限实施，将导致城市空间资源不均衡使用。因此，如果将控规范围按城市干道和公共设施服务半径分成若干街区，对街区主导属性和容量进行控制，则可避免上述问题的出现。

另外，控规修改往往涉及城市支路调整，而城市支路作为城市交通毛细血管在城市交通中起着至关重要的作用。但是城市支路控制的重点在于其通达性而非顺畅性，因此若重点控制支路的起止点和走向，放宽对具体线型的控制，将有利于控规适应市场变化。

（3）从便于规划管理的角度分析。

对于规划管理部门而言，控规公平性的体现，是管理部门首要考虑的因素。其次从操作性方面而言，控制指标的具体量化，更便于管理部门的操作；但大量的控规修改要求使管理部门面临极大得压力和挑战。

综合以上分析，可以看出控规应严格控制的要素包括：控规的功能定位和总体容量、街区主导属性和容量、主次干道、绿地、公共和基础设施等。而对地块用地性质和容积率以及城市支路可进行弹性控制。这样既达到了控规控制的目的，又充分了考虑市场变化的因素，有利于城市建设的顺利实施，同时还可保证城市发展目标的最终实现。

2.2 控制层次优化

结合控制要素的优化，控规控制层次可分为“控规层次、街区层次、地块层次”三个层次，即三层次控制体系：

“控规层次”提出对整片控规范围的控制要求，其强制控制内容包括：片区功能定位、发展规模（人口和建筑容量）、主次干道（宽度、线型、标高）。

“街区层次”提出对街区范围的控制要求，其严格控制内容包括：街区主导属性、总体容量（人口和建筑容量）、支路（宽度、起止点）、绿地以及公共和基础设施（规模、级别、用地边界）。

“地块层次”提出对单个地块的控制要求，其弹性控制内容包括：用地性质（建议属性和兼容属性）、容积率（建议指标、上限和下限指标）、配套设施。其中，容积率的控制：对于公共性用地（如学校、变电站等）而言，容积率可不进行控制，建设过程中只需根据街区层次确定的规模级别，按行业规范标准审查即可；对于开发性用地（如居住用地与商业金融业用地等）而言，容积率则采用区间值（规定上限值与下限值）进行控制。区间值控制方法可保证容积率指标的弹性，上限值的确定可有效避免开发强度无限制上涨；而下限值的确定是为保证土地使用的经济性，尽量减少市场的无序性对于城市建设的影响。

3.优化后控制方法的实施策略

3.1 编制策略

按照优化后的控制方法编制控规，应将城市设计贯穿其中，同时运用经济分析、交通分析等手段，尽可能使规划内容更加科学并符合市场需要。

（1）首先根据上位规划对控规范围进行整体的概念设计，明确控规功能定位、总体容量、主次干道。

（2）依据主次干道和自然边界以及行政界线，结合公共设施服务半径，将控规范围划分为若干个街区。根据控规概念设计对街区范围进行城市设计，明确街区主导属性、总体容量、支路、绿地以及公共和基础设施等控制要求。

（3）根据街区城市设计对街区内地块进行模拟规划，明确各地块用地性质（建议属性和兼容属性）、容积率（建议指标、上限和下限指标）、配套设施。

（4）根据地块用地性质和容积率建议值对街区控制要求和控规层次控制要求复核，最终使控规容量与街区容量之和以及地块建议容量之和一致，同时使控规功能定位与街区主导属性以及地块用地性质互相匹配。

3.2 总量平衡策略

总量平衡策略是指在控规实施管理过程中，为避免因容量变化而导致设施承载力不足采取的一种分级控制办法，主要包含两个层次的含义：

（1）地块容量的不确定性，即地块容量可在上限和下限容量之间取值，而不一定按照规划建议值。

（2）街区容量的确定性和控规容量的不可变性，即不管地块容量如何变化，街区容量应保持不变。特殊情况下，即使街区容量发生变化，控规容量也绝对不得变化。

3.3 要点区间策略