论法治理念下的食品安全监管模式的改革

何 磊

(中国政法大学法学院，北京 100088)

食品安全问题，作为一个关系国计民生的重要问题，屡次向我们敲起警钟，而食品掺假、掺杂的出现据说可能在古罗马时期就开始了。[1]人们常说“病从口入”，而食品又具有维持人体机能正常运作的重要功能，因此在各种食品出现问题后，群众都很迷惑，不知道究竟什么样的食品是安全的，更甚的是对政府相关职能部门的监管也表现出了极大怀疑。就在辣椒制品中的“苏丹红”、三鹿奶粉中的“三聚氰胺”、海带中的化工染料“碱性绿”、“孔雀石绿”、“吊白块”等非食品原料被非法使用在食品生产[2]等层出不穷的食品问题还未从人们的记忆中抹去时，又发生了更为令人震惊的双汇瘦肉精事件，因此也引出我们对现有的食品监管制度的反思。

1.我国食品监管模式的现状

我国虽然在2009年颁布了新的《食品安全法》，但是持续不断的食品安全问题，还是让公民无法放心地去吃。如此的食品安全保障，让政府的公信力受到严重质疑，因此可以说食品安全问题的层出不穷对国民的伤害大过政府预期。

1.1 分段管理与协调机构体制不成熟

根据目前的法律规定，我国的监管体系分别为中央、省(直辖市、自治区)、市和县、县以下设的派出机构四级。[2]每一级又分为工商质检等部门，各部门主要监管职责是:农业部门负责初级农产品生产环节的监督;质检部门负责食品生产加工环节的监督;工商部门负责食品流通环节的监督;对不属于以上几个环节的部分由卫生部负责，包括食品安全风险评估和食品安全信息公布等;国家食品药品监督管理局负责发放食品卫生许可证，监管餐饮业、食堂等消费环节食品安全，监管药品的安全等。[3]同时食品卫生法中规定的卫生、工商、环保等行政机关实行多头管理，由此导致权力交叉、职责不清的情况也比较突出。[4]国务院也成立了食品安全委员会作为议事协调机构，主任由副总理担任，委员由各个部委的副主任担任。[5]

目前，我国的食品安全由多部门分段监管，国务院及各省(自治区、直辖市)的食品安全委员会负责总协调，但由于这一体制刚刚建立，还处于完善过程中，出现了责任不明确、不具体，如最近发生的一些案件就暴露出对食品各环节的监管职责不清的问题，越到基层监管越困难，[6]而且食品安全委员会是一个协调机构，不具备行政管理的职能，无法进行行政监管。此外，食品安全监管的大量工作在基层，只有基层食品安全监管部门才会面对最直接的食品问题。而食品安全委员会仅在宏观方面对各主管部门的职权进行协调，因此很难了解基层执法部门的执行情况，而实际上只有解决基层问题才能真正触及到解决食品安全问题的核心。

另外，食品安全委员会与卫生行政部门职责仍有模糊。《食品安全法》设立食品安全委员会来承担协调、指导食品安全监管工作的职责，同时也规定“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责”，两者区别何在却无明确规定。国务院卫生行政部门作为与其他监管部门同级别的行政机构，由其来综合协调多个部委，达不到良好的效果。因此国务院卫生行政部门完全可以将综合协调职责交由食品安全委员会，自身仅留有食品安全行政规章的制定权以及食品安全出现问题后的调查 处 理 权 。[7]

1.2 县级以下的监管主体不明确

《食品安全法》明确了县级以上地方人民政府依照相关规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责，对县级以下的监管并未明确规定。由于街道一级未设立食品药品监督管理部门，因此对街道一级的餐饮服务环节的监管仍由原卫生行政部门负责，但由于卫生行政部门已不是法律规定的直接监管执法主体，究竟由哪个机构来负责乡镇的各环节的监管还需要解决。[8]

1.3 监管机构的权力与责任不一致

行政机关是代表人民行使权力的，其权力来自于宪法与法律的明确授权。为保障人民权利，在赋予行政机关权力的同时，必须让其承担对等的责任，以防其滥用职权。食品安全执法部门监管失职除了地方及部门利益的因素外，根本原因还在于法律没有形成有效的责任追究制度。新出台的《食品安全法》对监管主体的责任追究仍不够严格，如该法第93条至第95条对政府、有关食品安全监管部门及机构不履行法定职责设定了法律责任，规定:食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门或者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、造成严重后果的，由监察机关或者任免机关依法对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分，包括记大过、撤职、开除等处分。笔者认为应当对相关的监管机关的主要负责人员给予刑罚制裁，因为食品安全直接关系公民的生命健康权，必须加大处罚力度。2011年出台的刑法修正案(八)中虽然增加了食品安全监管渎职罪，但其规定也非常模糊，对何谓重大食品安全事故，也没有具体的范围规定，实践中也难以起到追究相关责任人的作用。从一系列的重大食品安全事件可以看出，监管部门的渎职行为造成的危害非常大，执法过程中产生了权力寻租和腐败现象。为监管部门设定责任，是使《食品安全法》得以良好运行的重要条件，若忽视监管部门的责任，只会让监管部门不履行职责，如此，食品安全也就无法保证。[9]

2.我国食品监管问题产生的缘由

拟从外部食品经营、加工方、内部监管的行政机关以及相关的规范来分析食品监管问题产生的原因。

2.1 外部原因

食品安全问题如此之多，其根本的外部原因是公民生活成本过高，高房价、高物价使公民生活压力较大，而从事食品经营的生产商以及小食品加工作坊也同样需要逃避高成本。在政府不能有效控制物价、保证人们的基本生活保障时，很多食品商开始铤而走险，冒着法律的惩罚和社会道德的谴责，来挣取那本来不该属于自己的利润。如国务院关于国民经济发展的执行报告中说:“前7个月，居民消费价格同比上涨2.7%，其中新涨价因素影响1.2个百分点。针对部分城市房价上涨过快、涨幅较高的问题，国家连续出台了一系列促进房地产市场平稳健康发展的政策措施，取得了初步成效。6月份全国70个大中城市房屋销售价格环比下降0.1%，7月份价格与上月持平。”[10]在高物价、高消费成本下，许多商人为了追求利益不惜造成群体性中毒事件，如安徽阜阳的毒奶粉、人造鸡蛋等。[11]

2.2 内部原因

违法成本低，对食品安全的违法者处罚力度不够是其内部原因。在西方国家，法律对问题食品的生产经营者处罚非常严厉，如英国《食品安全法》规定:销售不符合质量标准的食品或提供的食品致人健康损害的，处以最高2万英镑的罚款或6个月监禁;造成严重后果的，对违法者可以处以无上限罚款或两年以内监禁。由于制裁措施严厉，违法成本很高，经营者不敢轻易以身试法。近两年，我国新颁布了《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国食品安全法实施条例》等食品方面的相关法律，但是对于违法者处罚力度过轻，使得法律惩罚缺乏威慑力，导致生产经营者为了利益敢于以身试法。例如，《食品卫生法》第39条规定:造成食物中毒事故或其他食源性疾患的，卫生行政部门应当责令停止生产经营、销毁导致食物中毒或者其他食源性疾患的食品、没收违法所得、吊销卫生许可证，并同时按下列规定处以罚款:(1)造成中毒或者疾患人数10人以下的，有违法所得的，处以违法所得l一5倍的罚款;没有违法所得的，处以0.1－3万元的罚款;(2)造成中毒或者疾患人数在11人至30人的，有违法所得的，处以违法所得2－5倍的罚款;没有违法所得的，处以4－5万元的罚款;(3)造成中毒或者疾患人数在31人至100人的，有违法所得的，处以违法所得4－5倍的罚款;没有违法所得的，处以3－5万元的罚款;(4)造成中毒或者疾患人数101人以上或者人员死亡的，有违法所得的，处以违法所得4－5倍的罚款;没有违法所得的，处以3－5万元的罚款。从以上条款可以看出，相对英国而言，我国的食品安全相关法律对食品违法犯罪行为在法律责任设置上的处罚力度不够，没有较大的威慑力，难以达到打击食品违法犯罪行为的效果。[12]

3.国外监管模式有益的经验

3.1 以美国为代表的多部门监管模式

美国的食品安全监管体制也分为联邦政府、州和地方政府。在联邦层面有12个部门涉及食品安全监管，主要有美国农业部食品安全与检察局(FSIS)，美国农业部动植物监督局(APHIS)，美国农业部粮食、包装、储存管理局，美国卫生部食品药品管理局(FDA)，美国环境保护总署(EPA)等。[13]

其中(1)卫生部食品药品管理局(FDA)监管各州际贸易总出售的国内生产及进口的食品，包括带壳的蛋类食品，但不包括肉类和家禽、瓶装水、酒精含量低于7%的葡萄酒饮料;(2)卫生部疾病控制与防治中心(CDC)监管所有食品可能发生传染疾病的病源;(3)农业部食品安全与检察局(FSIS)监管国内生产与进口的肉类、家禽及相关产品，例如含肉类或家禽肉的汤料、比萨饼、冷冻食品和蛋类加工食品(包括液态、冷冻和干燥消毒的蛋类食品);(4)美国环境保护总署(EPA)监管饮用水;(5)美国商业部全国海洋和大气管理局监管鱼 类 和 海 产品 。[14]

3.2 以日本为代表的两部门监管模式

日本于2003年通过了《食品安全基本法》，在内阁成立了食品安全委员会，首相任命大臣，由七名专家组成，对农林水产省和厚生劳动省进行协调监督检查。其主要监管机构也是农林水产省和厚生劳动省两个机构，具体的监管职责是农林水产省负责国内农产品生产环节的安全管理，农药化肥等的监督管理，国内农产品的品质和标示认证以及相关的监督管理，国内、国外进口粮食的安全性检查等。厚生劳动省主要负责加工和流通环节的监督管理，包括组织制定农产品中农药、兽药最高残留限量标准，加工食品卫生安全标准，对进口食品的安全检查，国内食品加工企业的经营许可;食物中毒事件的调查处理等。[15]

3.3 国外监管模式对我国的启示

通过对美国、日本监管模式的分析，我们可以发现，美国食品监管的特点是以品种监督为主，日本食品监管的特点是以环节监督为主，而且日本监管机构环节较少，只有两段，另外还设有一个高级协调机构，这对我国的监管体制改革有许多可以借鉴之处。

4.对我国食品安全监管模式完善的建议

4.1 改革监管体制，加强协调

2005年，上海市食品安全监管开始改革，现有机构不变，只转变职能，保证从农田到餐桌的监管，且成效明显。通过对上海市食品监管的职能调整与美国FDA和FSIS等监管方式的借鉴，[16]笔者认为可以改为两部门模式，减少监管环节，由国务院农业部门和食品药品管理局牵头主导监管，而其它部门负责监控，以此加强监管的力度。现以表格的形式表现:

部门 职能调整前 职能调整后国务院卫生行政部门 负责制定安全标准、风险评估、安全信息发布、综合协调负责食源性疾病的监控国务院农业部门 负责初级农产品的生产环节监管 负责初级农产品的生产环节监管国务院质量技术监督部门 负责食品生产加工环节监管 负责其他事项国务院工商管理部门 负责食品流通环节的监管 负责食品生产资格许可证的发放与监督负责食品生产的生产加工、流通、国务院食品药品监管部门 负责餐饮服务活动的监管 餐饮服务活动的监管

对于为何采用由两部门负责食品监管，在国际粮农组织(FAO)和世界卫生组织(WHO)2003年发布的《保障食品安全和质量:加强食品控制的准则》(Assuring food safety and quality.Guidelines for strengthening national food control)中也提到，多部门监管的缺点有:缺少国家层面的合作;实践中效率不高、监管职能冲突;工业发展的支持与公众健康的矛盾;专家评价的程度不一致，因此资源不平均地执行;在科学决策方面能力有限;缺乏连贯性导致过度监管或在合适的监管活动中出现缝隙;本地消费者与外国购买者对监管体系的信心不足。[17]所以，减少监管部门有利于加强监管，同时也对某些跨越两个阶段的食品生产者方便进行监督，如“前店后厂”这种作坊式加工模式。

同样在解决了横向食品安全的监管权后，纵向方面监管主体包括农业部、卫生部和食品药品管理局，以上机构应当在省、市、县对口机构实行分级管理，直接受当地政府领导，与上一级部门仅保持业务指导关系。例外的是工商行政管理系统因为采取省以下垂直领导，所以不直接受地方政府领导，自行层级管理。[18]综上所述，当地政府重视对所属职能部门的监管，也是非常必要的。

国务院食品安全协调委员会的职能应当从单一的协调职能扩展到具有一定的实际监督检查职能，包括负责制定安全标准、风险评估、安全信息发布、综合协调;能够直接对监管的行政机关进行处罚，包括限期整顿以及出现食品问题的所属地市级、县行政机关的主要负责人在一定年限内不得晋升，不得获得年终奖金等。

4.2 加强对食品安全违法行为的惩处力度

目前，食品安全领域的违法犯罪成本太低，给违法犯罪分子造成可乘之机和侥幸心理。财产权是公民最重要的基本权利之一，所以食品安全问题关涉着公民的生命、财产安全，必须得到重视。应对造成食品生产事故的单位、个人加大惩罚力度，提高威慑力，例如对食品安全法中规定的“情节严重”的情况进行明确列举，对出现情节严重情况时应吊销其食品生产许可证;在食品处罚相关法律法规中如《食品卫生法》、《食品卫生行政处罚办法》、《产品质量法》等对行政处罚中的罚款提高上限，以使违法者不敢犯、犯不起为目标。

4.3 建立权责一致的行政责任追究制度

食品安全监管作为政府的主要管理职能，一旦出现重大食品安全事故，政府难辞其咎，所以需要一个有责任的政府。政府的法律责任是指政府违法行使职权或者不作为时，必须承担一定的法律后果，包括行政主体的民事责任、行政责任和刑事责任等。理论上，在食品安全监管中，监管责任可以分为两种:监管机构的法律责任和监管公务人员的法律责任。因主体存在差别，所以决定了两种责任的内容、承担方式和追究程序等方面存在很大差异。对于监管执法人员而言，承担法律责任形式包括行政责任、民事责任和刑事责任。具体而言，行政责任包括通报批评、吊销行政执法证件、调离执法工作岗位、依法给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处分;民事责任是指因行政执法过错引起的行政赔偿，承担全部或部分赔偿金额的责任;刑事责任是指如涉嫌犯罪的，还要承担相应的刑事责任。对于监管机构而言，其承担的法律责任也包括民事责任、行政责任和刑事责任。行政责任是指监管机构没有依法监管或监管不当时，由本级或者上级人民政府有关部门责令限期改正，并对其通报批评，若造成严重后果，还要对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，如离职、辞职、罢免、引咎辞职等;民事责任是指对由于食品监管不作为或监管不力引起的重大食品安全事件，造成损害的，要承担行政赔偿责任等;刑事责任是指对主要领导或负责人的渎职行为追究刑事责任。

在《食品安全法》中，对监管部门的责任追究相对较轻，并且规定得较为模糊，如《食品安全法》第73条规定:监管部门接到咨询、投诉、举报应及时处理、答复，不得互相推诿，但是推诿者应该受到何种处罚在法律责任这一章节中未见任何条款提及;又如第92条规定:本行政区域一年内多次出现食品安全事故、造成严重社会影响的，由监察机关或者任免机关依法对政府的主要负责人和直接负责的主管人员给予记大过、降级或撤职的处分，也应当对其中的不确定法律概念如“多次”、“严重社会影响”做出具体列举。[19]

5.结语

全社会都要加强对食品安全的监督，在法治理念下、在制度上保证监管模式的完善，行政机关也要深入了解食品安全法的实施情况，不断贯彻落实好食品安全法，并针对法律实施中出现的问题及时向有关部门提出建议。各级政府要加强对监管部门的职责监督，及时协调、指导各监管部门认真履行职责，严格执法;对食品安全事件，要及时公布查处情况，对不实报道、片面报道要及时澄清;要鼓励社会各方面积极参与对食品安全问题的监督，保障社会监督渠道畅通，保证群众对食品安全的知情权、参与权、表达权和监督权;新闻媒体也要加强监督，揭露食品安全事件，提高社会责任感，客观、准确地报道食品安全问题。

可以说贯彻落实食品安全法是一项长期任务，若使我国的食品安全状况能够根本改变，需要我们坚持不懈的努力。只有在法律上要求监管主体权责一致，且监管主体和监管客体互相信任，才能保证食品安全问题在源头上得到解决;只有在监管制度上有保证，食品安全问题才能得到有效改变。通过这种渐进式改良，相信食品安全问题会在法治轨道上得到全面解决。

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