基于科学发展观视阈下的城乡发展一体化机制构建

文│许尔君 甘肃省社会科学院研究员

党的十八大提出到2020年全面建成小康社会，并提出通过“信息化、工业化、城镇化与农业现代化”同步发展和推进城乡发展一体化，切实解决好“三农”问题，真正实现城乡居民收入翻两番。城乡发展一体化是一个重要的、系统的、复杂的、涉及面很广的重大问题，需要我们按照党的十八大新要求，加快完善城乡发展一体化体制机制，才能实现城乡发展一体化，全面提升百姓的幸福指数。

一体化发展战略机制

城乡发展一体化是生产力发展的历史性趋势，是人类历史长河中的必然现象，是人类社会的自然历史过程。要加快推进城乡发展一体化，就必须坚持从实际出发，着眼于经济社会和人与自然的协调发展，充分考虑区域长远发展与品位档次的提升，高起点定位、高标准设计、科学制定完整的规划体系。

以规划引领城乡发展。城乡发展一体化，既关系到城市，又关系到乡村；既关系到工业，又关系到农业、商业等相关行业。可以说，城乡生产要素的综合布局、公共资源的均衡配置既关系到整个城乡经济结构布局，也成为缩小城乡差距的首要选择。对此，这就需要打破城乡界限，将城乡发展作为一个整体通盘考虑，统筹科学规划，整体布局，按照“城乡发展一体化”的理念，编制《城乡发展一体化总体规划》，以规划修编为契机，全面落实科学发展观，科学合理地构建城乡发展一体化为核心内容的城乡发展空间结构体系，以规划引领城乡发展一体化建设，按照“规划先行，分类指导，先易后难，逐步推进”的原则，梯次推进，为全面建成小康社会，又好又快发展提供规划支撑。通过统一规划、布局，促进城乡经济、社会、人口、资源、环境的协调发展，加快城市基础设施和公共服务向农村延伸的步伐。运用市场机制，广泛动员社会各方面力量参与城乡发展一体化建设，使城乡发展一体化建设成为全社会的共同行动。

实施规划的全面覆盖。要以统筹城乡资源、优化城乡发展空间、实现城乡发展一体化为目标，实施城乡规划的全面覆盖。实现由总体规划到次区域规划、控制性详细规划、城乡设计等层次规划的编制深化，按照国家最新的科学发展观和宏观调控要求，补充到新一轮总体规划修编中，从而实现总体规划的有序动态更新。根据城乡发展一体化战略，编制城乡近期建设规划、空间发展规划、县乡发展规划、镇村社发展规划，城乡产业布局规划、商业网点规划。建立以“城乡发展一体化”为重点的城乡发展空间，以开发区、工业功能区、配套园区、生态工业示范园区作为重点加以培育的城乡产业发展空间、以规划保留的乡村居民点为重点的村社建设空间格局。按照控制性详细规划整合和规划成果拼合两个层面，即根据控制性详细规划—风景区规划—地区概念规划—外围城镇总体规划—近期建设规划的顺序覆盖、叠加和校核，之后进行城乡发展一体化层面成果校核和拼合，形成覆盖城乡发展一体化的规划成果，为城乡发展一体化提供规划指导。

探索新农村规划之路。全面建成小康社会，繁荣农村经济，缩小城乡差别，使城乡由分割到互动、融合，实现城乡发展一体化，就必须大力推进社会主义新农村建设。而建设新农村的目标是实现城乡一体化，加快推动城乡统筹发展，推进城乡经济社会发展一体化，建设农民幸福美好家园。新农村建设是一项长期战略任务，编制新农村规划是一项全新工作，必须积极探索，大胆尝试，增强规划工作的系统性、科学性、针对性和引导性作用，努力塑造深具特色的现代化新农村形象。要结合乡村实际，有针对性地与设计单位开展合作研究，加强对农村建设与发展规律的探索，丰富新农村规划的内涵，着力构建“点—线—面”相结合的新农村规划体系，使规划的编制、规划的实施与地区社会经济的发展结合更为紧密。凡是新建的村民住宅必须按照专项规划开展，安排到规划的居民点上，避免农民建房反复拆迁造成浪费。对规划保留的居民点，加大基础设施建设力度，集中有限财力改善外部条件和居住环境，提高农村建设的土地利用集约度和各级公共设施和基础设施服务水平。

加大规划的指导力度。要始终把科学规划作为统筹城乡发展一体化的法定依据。按照总体规划，形成城乡一体、相互融合、各规一致、有机衔接的规划体系，以“一张图”涵盖城乡。实现城乡发展一体化，归根到底就是要加快推进农村发展方式变革，也就是说要在国家政策的引导和扶持下，使农村的发展更快，使农民和农村人口及早地过上同城里人差不多的幸福日子。同时通过城乡发展一体规划实施，打造“宜居乡村”，即以推进重点项目建设为龙头，加快基础设施建设，全面加强城乡管理，全力推进新农村建设，创建百姓宜居之地；打造“休闲乡村”，即借助区位优势，依托农业基础，发展现代城乡一体化的农业及旅游产业；打造“文化乡村”，即充分发挥文化资源优势，发展农民业余文艺演出队，充分利用新市镇文化广场与村文化广场，定期开展形式多样的小曲、小戏演出，定期举行大型群众文化活动；打造“实力乡村”，即更加注重提高第三产业的引资额度，以产业转型带动就业转型，鼓励引导百姓经营农家乐等三产项目。

基础设施建设机制

城乡基础设施一体化是城乡一体化建设体系的重要组成部分，是城乡发展一体化的重要标志。目前，我国城乡发展的差距在基础设施方面特别明显，要形成城乡发展一体化新格局，必须加快城乡基础设施建设体制改革，坚持把城市和农村作为一个有机整体，着眼强化城乡设施衔接、互补，逐步健全覆盖城乡的基础设施网络。

推进基础建设的融合。推进城乡发展一体化，必须努力实现城乡空间结构合理布局，要素资源优化配置，农村产业转型升级，基础设施衔接配套，公共服务同等共享。这就要坚持走工业化、城镇化、农业农村现代化深度融合之路，加快建立以工促农、以城带乡长效机制，着力推动城市基础设施向农村延伸，城市公共服务向农村覆盖，城市现代文明向农村辐射，逐步形成城乡基础设施一体化的条件。以“政府划格子、社会填空子”理念，树立“大整合”观念，按照城市标准规划建设农村基础设施，将分散的“村村冒烟”工业企业集中到工业园区，大力发展商贸服务业以更好地服务周边广大乡村。通过实施“新居工程”、享受廉租房、自主购房补贴、公用设施由政府投资配套等办法，建设农村新型大社区，以板块名义与城市形成互动，形成新的公共服务圈、文化生活圈。通过构筑大交通网格，打通统筹城乡发展动力带，拉动周边土地增值。不断加大农村基础设施管理，建立垃圾收集系统，实现垃圾统一处理；加快水厂、供排水、供热、天燃气等基础设施建设，使大社区居民生产生活条件不断得到改善。

加快产业结构的调整。基础设施是统筹城乡发展的重要物质基础和支撑条件，虽然大多数设施不生产物质产品，但却是物质产品社会化再生产过程中的必备条件，缺少这些设施，城乡一体化就难以维持和发展。这是因为基础设施的完善会不断促进产业转移和城乡发展一体化水平进程所致。对此，必须通过政策导向、市场驱动、大力推进经济发展方式转变和产业结构调整，扎实推进新农村建设，努力形成传统优势产业、战略性新兴产业、现代服务业协调发展的新格局，加快构建功能配套、安全高效的城乡一体化基础设施体系，形成联通内外、覆盖城乡的综合基础设施体系，推进城乡基础设施一体化建设。不断加强政府在城乡基础设施一体化建设中的产业布局、推进市场开放和协调基础设施建设等方面的作用，通过统筹布局，优化经济资源转换组织的运作环境，加快区域内城乡差异化的产业结构调整，推进基础设施更加完善，实现区域内外经济资源共享和存量整合。通过市场调节推动资源合理配置和自由流动，实现资源、产品、产业互补，协调发展。

2013年5月6日，国务院总理李克强主持召开常务会议，研究部署2013年深化经济体制改革重点工作。其中指出，年内还将出台居住证管理办法，分类推进户籍制度改革。

进一步壮大经济实力。目前，农村面临的主要问题是发展不足，发展不快，经济总量小，这才导致基础设施的不完善。由此，不断发展经济，做大经济总量，壮大实力是加快城乡基础设施一体化进程的前提。加快城乡基础设施建设需要大量资金和物质投入，没有雄厚的经济实力做后盾，推进城乡基础设施一体化只能是空谈。要通过大力推进工业园区建设，充分发挥工业园区的集聚效应，大力打造工业经济发展的平台，坚持以要素集聚和产业升级为核心，以高科技为引领，以节能环保为前提，瞄准重点产业，发展特色产业，推动重大项目、骨干企业向园区集聚，以形成各有特色的产业集群，为加速城乡一体化奠定坚实的物质基础。另一方面还要加快农业产业化步伐，依托食品专业园区和农副产品交易市场，扶持一批成长发展性较好、竞争性较强的农业龙头企业，大力发展特色农业、生态农业，实行规模化经营，进一步延伸产业链条，完善产业配套，壮大产业规模，形成产业集群，打造一批知名农业品牌，加快发展农产品精深加工业，提高农业附加值。

切实保护农民的利益。推进城乡发展一体化是解决农民问题的治本之策，不仅能使农民在经济上得到实惠，而且可以使农民得到与城市居民一视同仁的国民待遇，特别在农村教育、文化、医疗卫生以及社会保障方面，使农民与市民、农村与城市逐步缩短差距。可以说，农民是城乡一体化的利益主体和实践主体，只有依靠农民群众，让农民群众唱主角，才能达到事半功倍的效果。在推进城乡发展一体化的各项工作中，要按照建设新农村的要求，把保护农民利益作为推进城乡基础设施一体化的出发点和落脚点，切实调整投资结构，把对基础设施建设投入的重点转向农村，改善农村生产生活条件，带动农村经济发展和繁荣。加快形成政府支持引导、社会资金参与、农民劳动积累相结合的农村基础设施建设投入机制。重视利用当地原材料和劳动力，注重建设能够增加农民就业机会和促进农民直接增收的中小型项目。注重保护农民主体利益的政策取向，稳定和完善农村基本经营制度，统筹解决农民城市化中的利益保障问题，努力实现农民在自己土地上富起来的城市化。

城乡制度改革机制

坚持制度的改革创新是推动城乡发展一体化的强大动力。推进城乡发展一体化，既是全面建成小康社会的战略选择，也是新形势下统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设面临的紧迫现实任务，只有深化城乡制度改革、突出体制机制创新，才能破除发展的瓶颈制约，努力形成社会管理的新格局。

深化户籍制度的改革。党的十八大明确指出：“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化。”要以实现推动可持续发展、强化人才吸引力、维护外来人员权益、促进消费市场启动和提升归属感与凝聚力为目标，为推进城乡发展一体化提供制度保证，让人们的迁徙、移居自由取决于更市场化的管理制度：在人口管理技术层面，废除已经滞后于社会发展的二元管理结构，建立科学化、高效率、城乡一体的户籍登记、迁徙、管理体系；在市场经济发展层面，有利于促进人口的合理流动，建立城乡发展一体化的统一劳动力市场；在社会发展层面，为建立全面的社会保障系统和个人信用系统提供一个基本的制度模板。要把户籍制度改革作为推进城乡发展一体化的重要突破口，尽快消除隐藏在户籍背后的身份差异和公民基本权利的不平等，并提供均等的就业、住房、养老、医疗、教育等社会保障。坚持关注民生、尊重民意，保障群众的合法权益，维护社会和谐稳定，坚持便民利民、提高效率，简化办事程序，为广大群众提供优质服务。

加强土地使用的改革。土地是农村、农民最重要的财富，是城乡发展一体化中不可缺少的要素。土地使用制度改革涉及城镇发展用地和农村多项改革的深化，紧连广大农民及城乡各方面的利益。要依照中央规定，加强土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包权，发展多种形式的适度规模经营。积极探索城镇空间扩张和宅基地有效退出的替代机制，促进城乡之间土地要素的流动，改善村镇用地结构，优化各类用地布局，整体提高土地集约利用水平。不断推进工业化、城镇化发展水平，使工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中。通过工业向集中发展区集中，加快新型工业化，并以工业化带动城镇和第三产业发展，创造农民向城镇转移的条件；通过农民向城镇集中，聚集人气和创造商机，进一步带动产业和城镇发展，为土地规模经营创造条件；通过土地向规模经营集中，转变农业生产方式，推动现代农业发展，实现农民收入持续增长。

完善农民的产权制度。完善农民产权制度，是增加农民收入、加快新农村建设、促进农村经济社会和谐发展的重要保障。要积极探索建立农民土地持有产权制度，破除把所有制实现形式视为社会主义制度属性的误区，确立公有制、公有产权（包括农村土地公有产权）实现形式多样化的观念；破除农村土地农民集体共同所有即姓“公”，农民（农户）作为主体持有（控制）利用即姓“私”的观念，大胆进行以“不求所有，但求持有，重在利用，讲求效率，追求绩效”为目标的农民土地持有产权理论创新、体制创新与机制创新；破除封闭保守、因循守旧的观念，大力发展以农民土地持有产权为基础的现代家庭业主公司化经营、“公司+农户”协作联合经营、股份合作制经营、现代股份公司经营、现代农科工贸一体化集团公司经营等等，推动农业产业化与现代化。要明确农民在土地经营权、农民宅基地、农民房屋的权属界线。对于农用地或者农村建设用地转城市用地出让金按1∶1∶1的比例平均分配，征地拆迁一律按照征用土地面积进行补偿。

推进社保方面的改革。农村社会保障是推动城乡发展一体化的重要基石，是构建社会主义新农村的基础条件，是全面建成小康社会的一项重要任务。推动农村社会保障制度改革，要根据国民经济发展的整体形势以及不同地区所处的发展阶段，分层次、分阶段地建立起农村社会保障网络，形成城乡一体、有效衔接的社会保障体系，不断扩大农民工的工伤、医疗、养老保险覆盖面，制订完善和实施农民工养老保险关系转移衔接办法，依此实现农村社会保障与城市社会保障的逐步接轨。根据农村社会保障需求建立起专门的保障金筹集机制，通过农民、集体、社会及国家相结合等方式，按照不同比例筹集社会保障金。通过推动农业及农村整体发展、提升农村经济发展水平等方式来提高农村社会保障制度的落实。加快农村社会保障立法工作，利用法律手段的强制性对各级社会保障机构以及相关从业人员的执业行为进行规范，依法推动农村社会保障事业的有效落实，在保证社会保障资金安全运行的同时，切实对农村居民的利益加以保护。