上海高校校园治安防控体系建设的实践与思考

叶伟忠

（上海市公安局文保分局， 上海 200083）

加强社会治安防控体系建设，是维护国家长治久安、服务经济社会发展、保障人民安居乐业的基础性、系统性、战略性工程。当前，我国经济虽然保持着快速发展的势头，但世界金融危机第二轮冲击波的效应明显，国民经济出现通胀和滞涨的风险尚未克服。“十一五”期间，上海市高校在经济发展中起到了前所未有的作用，特别是大学城、科教园区以及远迁郊区办学带动了区域经济的发展，推动了郊区的城市化进程，但也给高校的安全管理带来了许多新的问题和挑战。高校作为国家知识创新和高层次人才培养的重要基地，它的稳定和发展具有较强的辐射性、带动性和示范性，对经济发展、国家安全和社会稳定等具有战略性的影响。高校的安全稳定也逐渐成为政府和社会各界关注的焦点。目前，上海市高校安全形势总体良好，但影响平安校园建设的不利因素和问题仍然存在，诸如各类案件和安全事故时有发生，高校意识形态领域反渗透任务紧迫，高校内部防控体系还存在疏漏之处，高校周边环境复杂，师生安全需求标准越来越高等因素不时地刺激着人们的神经。因此，正确认识维护高校安全稳定重要性和平安校园建设的现状，分析工作中出现的新情况、新问题及研究解决的办法，是公安机关深入贯彻落实《公安部关于进一步加强社会治安防控体系建设的指导意见》的必然要求，也是文保单位进一步加强和创新社会管理，加快构建完善“全面设防、一体运作、精确指导、有效管控”的高校治安防控体系，全面提升新形势下维护高校校园安全和稳定的能力，不断提高高校师生群众安全感的重大举措。

一、上海高校校园治安防控体系建设的总体状况分析

近年来，上海高校在各级公安机关的指导下，认真贯彻落实中央关于平安建设的指示和上海市教委关于平安校园创建工作的要求，积极推进平安校园建设，使上海市高校的内部防控网建设取得了明显的成效，新型的公安机关与高校合作模式在磨合中逐渐得到推进，高校师生的安全感和满意度稳中有升。

1.高校领导干部与广大师生员工的安全稳定意识明显增强

上海市各高校党委从构建社会主义和谐社会、维护国家长治久安的大局出发，均把“平安校园建设”、创建“安全文明校园”活动列入学校党政的重要议事日程，并且按照“谁主管、谁负责”的综合治理原则，在高校内部建立了“分层、分类、全覆盖”的安全稳定工作责任制，通过校内三级责任签约，基本形成了“横向到边、纵向到底”的治安防控责任体系。

2.高校治安保卫机构和队伍建设稳步推进

2009年9月上海市15家高校派出所转制后，各高校根据上海市教委、上海市公安局《关于做好上海高校公安机构划转工作的通知》要求，迅速按照“离一补一”的原则，建立了保卫处或保卫科，并及时招录了一些参过军的大学本科生以及法学、计算机专业毕业的硕士生、博士生，使高校保卫干部队伍向年轻化、知识化方向迈进了一大步，综合素质也有了提高，改变了以往高校保卫干部学历低、年龄大的局面。

3.高校科技创安工作成绩显著

技术防范在上海市高校治安防控体系建设中的地位越来越重要，在上海市政府的领导和公安机关的直接指导下，越来越多的高校已经把技防建设作为学校的一项重要工作来抓。至2010年底，全市40余所公办高校和10余所民办高校已全部建成了由周界防范报警系统、视频监控系统、消防安全系统、门禁系统、网络通信系统、电子巡更系统合成的安全技术防范系统，并成为大学治安防控体系的一个重要子系统，在校园治安防控体系中发挥了越来越大的作用。

4.高校学生对学校的安全状况满意度较高

为了解上海市高校校园的安全状况，上海市公安局文保分局和上海市教委学校后勤保卫处日前以调查问卷的形式，深入调查了上海市34所高校，按照规模大的高校发50份、规模小的高校发30份的原则，共发放问卷1300余份，回收问卷1200份（回收率92%），有效问卷1176份（有效率98%）。调查显示，绝大多数的被调查对象（超过80%）认为目前高校校园很安全。

表一：1176名师生关于高校安全感的调查表

表二：1176名师生对于哪一类问题影响安全感的反映

二、上海高校校园治安防控体系建设面临的形势与存在的问题

（一）高校校园治安防控体系建设面临的形势

1.国内外不安全因素对高校有很大的影响

胡锦涛同志曾经指出：“世界仍然很不安宁”，“传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织，世界和平与发展面临诸多难题和挑战”。国际国内环境都存在一些需要高度重视并妥善处理的矛盾，一些重大事件和涉及民族感情与主权、领土完整等问题随时可能影响校园青年学生的情绪，处理不好，可能直接形成影响稳定的群体性事件或政治事件。此外，我国社会稳定形势仍处在“对敌斗争复杂期、人民内部矛盾凸显期、刑事案件高发期”的历史转型的特殊阶段，各种矛盾纠纷和利益冲突乃至案件的发生也可能随时影响校园的安全与稳定。

2.校园内部和周边的治安环境日益复杂

随着高等教育跨越式的发展，高校已经跨过了高校合并、招生规模大扩张和新校区建设这三个标志性的发展阶段，高校中“人才、科技、资金”的汇聚效应，已经成为众多省市区县经济繁荣发展的重要推力。高校由原来基本封闭的内部单位转变为全方位、多功能、开放型的大型“社区”，校内校外互相辐射，开放型的高校吸引了各类企业、商家、公司等入驻校园内，校园经济已经滋养了大量的人群。毋庸讳言，一些违法犯罪分子也混迹其中，伺机作案，导致校园内及周边侵财类案件频发，有时严重地干扰高校正常的教学、科研、生活秩序。

3.校园内交通、消防、后勤生产等方面存在的隐患不容小视

近几年，从高校内部来看，诸如盗窃、诈骗的侵财类案件，交通事故、火灾事故、安全事故、校园网舆情以及学生自杀、猝死、非正常死亡等各种突发事件时有发生。例如，据上海市教委公布的统计数据，2008年，上海高校共发生各类安全事故63起，涉及在校大学生73人，造成55人死亡、18人受伤。其中交通事故、溺水事故、火灾事故、在体育活动或做实验过程中意外伤害事故共计18起，占总数的28.57%；自杀事件、突发疾病猝死事件、故意伤害事件共计45起，占总数的71.43%。据上海市教委发布的《2009年上海高校大学生安全情况通报》，由于上海市教委和各高校采取了一系列针对性措施，2009年上海高校共发生各类安全事故52起，同比下降17.46%，但大学生自杀猝死问题仍较为突出，在21起大学生自杀事件中，共造成13人死亡，4人受伤。另外，近年来高校师生利益诉求多元化、复杂化、现实化的趋势也日趋明显，维权意识增强。同时，高校向社会开放的进程不可逆转，社会上出现的新问题也不断向高校渗透，高校治安防控面临多元化、复杂化的新挑战。

（二）高校校园治安防控体系运作中存在的问题

1.高校校园治安防控体系建设还缺乏必要的法律支撑

高校面临日益繁重的治安防控任务，是我国现阶段治安状况的真实写照和客观现实，仅仅依靠学校内部管理手段很难做到切实有效地维护校园治安秩序，作为担负高校内部治安保卫工作职责的高校保卫组织，开展工作时常常左右为难。同时，作为打击违法犯罪、维护社会治安的主力军——公安部门也无充裕警力在上海市各家高校建立派出机构。高校治安防控体系由此产生了空隙，高校保卫组织对进入校园内大量非本校人员的违反校纪校规的行为难以严肃处理，很多高校保卫干部发出了“需要执法权”、制定“校园安全法”的呼吁。公安民警的执法行为往往导致高校保卫干部产生一些误解，影响公安机关与高校合作的紧密程度。出于高校特殊地位和作用的考虑，各高校又都反对将高校内部安全保卫工作纳入《企业事业单位内部治安保卫条例》来调整，2004年国务院颁布实施的《企业事业单位内部治安保卫条例》的第22条规定了涉及高等学校治安保卫工作的具体规定由国务院另行制定，即高等院校的内部治安保卫工作不属于《企业事业单位内部治安保卫条例》的调整范围，公安机关如何开展对高校治安保卫工作的指导、检查客观上也缺乏相关法律规范的支撑。

2.公安机关文保部门警力不足影响了治安防控体系效能的发挥

2000年6月，上海在原高校公安机构的基础上进行了体制改革，在复旦大学、上海交通大学等15所高校成立了15家高校派出所，实行高校派出所和高校保卫处“一套班子、两块牌子”的管理体制，在改善校园治安情况，维护高校秩序稳定等方面，发挥了重要的作用。2009年上海市文保工作体制再次调整后，原文保分局所属的15家高校派出所归并成立了3个直属高校派出所，管辖市区23所高校46个校区和109家市属科教文单位，其优势是充分发挥了公安机关集约化、信息化、专业化作战的效应，打击跨校区流窜作案能力、重大案件攻坚能力、重点人员控制能力等得以明显提升。另一方面，由于高校派出所的警力大多由原高校保卫干部组成，年龄结构偏大（平均年龄53岁）、学历偏低、单兵作战和综合业务能力不强，导致处理突发事件和各类案件的效率不高，其职业技能还不能令高校师生（特别是高校保卫干部）满意和信服。同时，上海市公安局文保分局又存在因校区分散而导致警察作业面太宽等问题，不利于高校校园治安防控上的“精耕细作”。

3.高校保卫干部队伍的整体素质还有待提高

（1）高校保卫干部的配置比例尚未达标。上海地区目前具有学历教育的全日制高校共有67所，文保分局管辖的市区23所高校基本涵盖了部属、市属的重点高校，根据上海市高等教育协会保卫工作研究会近日的一份调研，文保分局管辖的高校均设立了专职保卫机构（部、处、科）。例如，复旦大学、上海交通大学、同济大学、上海大学、东华大学等重点高校，保卫干部的配置都接近1‰的比例，但还未达到上海市教育委员会2009年下发的《关于加强本市高校安全保卫工作的意见》文件规定的各高校专职保卫干部的配置应在学生总人数的1‰～1.5‰的要求。

（2）保卫干部未经安保师资格培训，其职业意识和业务能力还有待提高。2009年上海高校保卫管理体制改革后，一些留在高校继续从事保卫工作的干部，认为校园内发生的治安、刑事案件应由公安机关管辖，保卫干部仅仅从事防范与教育工作。遇到重要警情，一些保卫干部就简单地让学生拨打“110”了事，意识上割裂了防范和打击的辩证关系，行动上放弃了配合公安机关开展调查、侦查的职责，业务上忽略了对校园违法犯罪行为规律的研究与掌握，从而使保卫组织主动发现违法犯罪线索的能力下降。同时，新进的保卫干部的学历虽都是本科以上的高学历的青年人，但处置各种纠纷、从事各项管理的能力偏弱，还有待实践中继续磨练和提升。

4.高校师生自我防范意识仍须进一步加强

多年来，高校中发生的刑事案件以盗窃、诈骗案件占绝大多数，且可防性的案件类型居多，从中暴露了高校师生的自我防范意识和能力的不足。因此，高校校园治安防控体系建设除了需要进一步健全高校防控的组织体系和框架建设，健全“人防、物防、技防”的“三防”措施之外，还需要推动校园安全教育（包括防范宣传）的制度化、课程化、学分化进程，提高校园生活主体——师生员工的安全防范意识和自防能力，构筑“人防、物防、技防、自防”的完备体系，从而降低校园内一些可防性的侵财类、诈骗类案件的发案数。

三、对推进上海高校校园治安防控体系建设的几点思考

1.以高校为责任主体大力推进“平安校园”建设

“平安校园”建设是构建和谐校园、促进学校发展、维护校园安全稳定及良好校园秩序的保障工程，是维护广大师生员工根本利益、为师生群众所期盼的民心工程，也是高校顺利开展一切工作的基础工程。公安部门在推进社会治安防控体系建设中，布建高校校园内部防控网时，必须与上海市教委紧密合作，以“平安校园”建设为载体，明确各高校党委在平安校园建设中应承担重大政治责任，确立高校主要党政领导是第一责任人的制度。另外，还要制定统一的评估各高校“平安校园”建设状况的衡量标准和工作规范，建立长效机制，发挥标准的引导、评价、督促、规范的功能，从而推动各高校“平安校园”建设的持续开展。

2.完善法律法规，使平安校园建设有法可依

为了提高高校保卫组织开展内部安全保卫工作的能力，加强公安机关对各高校内部安全保卫工作的指导、检查，做到有法可依，在《企业事业单位内部治安保卫条例》不适用高校治安保卫工作的情形下，建议由上海市公安局和上海市教委联合提请上海市人大常委会制定《上海高等学校校园安全条例》，进一步明晰高校、教委、公安机关三方的职责，把平安校园建设纳入法制轨道。据了解，黑龙江省已经制定了类似条例，起到了很好的推动作用。当前，要根据上海市企事业内部治安保卫工作会议的精神，落实各企事业单位的法人或主要负责人即本单位内保工作第一责任人的工作要求，进一步明确高校在治安防控体系建设中的责任主体地位，落实相关防控措施。

3.公安机关与高校教育行政主管部门要加强指导监督工作

平安校园建设必须有检查督促机制，公安机关文保部门应主动对接教育主管部门，参与制定《平安校园建设的考核标准体系》，参考当前实有人口管理与服务的新要求，研究校园交通、消防管理的新需求，探索校园周边整治的新模式，谋划校园保安队伍职业培训和管理的新要求，进一步完善高校内部防控网建设的标准，并且联合上海市教委后保处按照平安校园建设考核标准体系对各高校平安校园建设工作进行考核、评估、督促，引导高校更好地做好平安校园建设工作。

4.公安机关与高校要相互支持，不断充实相互合作的内容

上海市公安局文保分局及其高校派出所主要任务是维护上海市高校及市属科教文单位的政治稳定和治安稳定工作，直接管辖23所高等院校46个校区，其职责包括“两案”查处、不稳定因素排查处置等工作，同时高校派出所还负责指导文化单位内部特种行业管理、涉外人员管理、实有人口管理等。在开展高校日常治安保卫工作时，高校派出所和高校保卫处要互相协调、互相支持，两者的工作目的都是为了维护学校的安全和稳定。同时两者的工作有交叉，但又不能互相代替，故对于公安机关与高校合作的内容，需要进一步充实和完善。

（1）建立高校派出所与高校保卫部门定期联系和沟通制度。营造一个和谐的校园环境，要求高校保卫部门必须与高校派出所切实加强协作，形成工作合力。一是高校派出所可以通过每月辖区治安工作例会、分片联系的校区民警每周警情通报等制度化形式，主动将辖区高校的“110”警情、治安案件与刑事案件发案情况、嫌疑人串并线索、安全隐患等治安情况通报给学校保卫处，让保卫处有针对性地开展安全防范工作。二是高校派出所可以派员参加高校每月一次的综合治理工作例会，全面掌握高校各类不稳定因素和安全隐患，有针对性指导高校保卫组织以及相关部门、院系做好高校的维护稳定和安全保卫工作。

（2）高校派出所要对高校保卫工作加强检查指导。高校派出所要定期对高校保卫组织开展的内部保卫工作的情况进行检查指导，并建立通报制度，报送上海市教委和各高校党委。经常性的检查、指导涉及高校的技防建设、重点部位状况、外来务工人员登记和服务、大型活动保卫、校车管理、消防管理、交通管理、防范宣传等与校园防控体系建设有关的所有项目，并录入文保综合信息平台，保持数据的完整和鲜活。

（3）深入推进治安防范宣传活动。高校派出所应当会同高校保卫组织开展经常性的治安防范宣传活动，通过案例深入浅出地分析一些师生遭受财产侵害的弱点和防范要点，切实提高高校师生的自我防范意识和能力，降低师生在校园生活中受侵害的概率。高校派出所民警有条件的可以作为讲师，参加高校安全教育课程教材的编写和讲课工作，尝试法制教育进课堂、进课程，和高校保卫部门一起推动安全教育学分制进程，使之成为高校日常教学中必修或选修课程，让更多的师生掌握抵御不法侵害的知识和技能。

（4）高校派出所要积极引导高校保卫部门协查案件。高校派出所转制后，承担侦查破案任务的一个探组往往要管辖五至六所高校的治安与刑事案件查处工作，对一些线索的排查工作往往力不从心，来不及梳理，这就需要高校保卫处积极拿出应对策略，而不是见到案情不闻不问。高校保卫组织应根据保卫工作体制改革后的高校治安工作的新特点，在保卫科（或治安科）设定视频录像收集、甄别岗位，确定1名至2名同志配合高校派出所开展线索核查工作，使警方发挥社会面串并的优势、高校发挥内部排查的优势，取长补短，大幅提高有价值线索（特别是犯罪嫌疑人在校园内作案现场周围出现的影像资料）的采集率，为提高侦查破案效率奠定扎实的基础。目前，复旦大学保卫处和沪东高校派出所在“两案”侦破上分工清晰，配合紧密，取得了较高的破案率，受到了复旦大学师生的赞赏，这种新型的合作模式值得在高校校园治安防控体系建设中进行推广和应用。