基于双重理性视阈下的公共服务合同外包风险分析

2013-06-28夏志强

党政研究 2013年6期

夏志强苏霞

夏志强苏霞

公共服务合同外包是新公共管理运动中管理范式嬗变的重要内容，因其高效率与低成本得到了各国政府的青睐，成为政府改革的重要形式。然而在实践中，公共服务合同外包面临工具理性未合理贯彻而导致的经济和效率风险，以及价值理性缺位导致的权力寻租、政府卸责和社会不公等风险。因此在公共服务合同外包风险治理的路径选择上，需要整合工具理性和价值理性，通过行政伦理的内化和社会控制体系的完善，促使合同外包在公正、民主、责任等价值理性的引导下，发挥工具理性在优化手段方面的正效应，保证在公共性的基石上提高合同外包的效率和质量。

公共服务合同外包;风险;工具理性;价值理性;公共服务

公共服务合同外包即政府将原本由自身承担的公共服务供给职能以契约合作的方式转让给市场主体或是社会力量，由其按照合同约定的数量和质量标准向民众提供公共服务，政府对服务的结果进行评估，根据评估结果支付相关费用或给予其他方式的激励。这一模式象征着公共服务供给由权威治理模式向合同治理模式的嬗变。公共服务合同外包自20世纪90年代在我国逐渐兴起后，已经成为政府改革和创新社会管理的重要举措，取得了节约公共服务供给成本，满足多样化公共需求等成效。然而在其发展的同时，诸如质量损失、权力寻租、穷人边缘化等等风险也逐渐显现，使这一治理工具的有效性受到了质疑。

一、公共服务合同外包的理论逻辑与实践效果

(一)公共服务合同外包的逻辑与理论假设作为新公共管理运动中市场化的重要治理工具，公共服务合同外包的逻辑是“把民事行为中的契约关系引入公共管理领域，本质是种委托代理关系”〔1〕。从公共服务的逻辑链条看，这种委托代理或曰契约涉及三方主体间的两层委托代理关系。如下图所示，第一层委托代理关系是公民作为原始的发包方将公共服务供给权力委托给政府机构，政府承担起公共服务职能，这是隐形的契约关系。在此契约中，公民将以公共财政供给公共服务的权力委托给政府后，虽然可以通过政治投票等方式来约束和监督政府行政行为，但由于此种监督权力的分散性以及执行中的时效性差异，公民在将公共服务“外包”给政府后，并不能很好地行使自己作为发包方所拥有的制约与监督权力，很容易导致政府对公共服务供给的垄断。第二层委托代理关系则是政府承接起公共服务职能后，再作为二次发包方通过合同的方式将公共服务供给权力委托给市场组织和非政府组织等，这是显性的契约关系，也是合同外包的基本形式。在这双重契约关系中，公民与市场组织和非政府组织之间的关系也并非完全割裂，两者之间仍然相互影响和互相作用。市场组织和非政府组织提供的公共服务要以满足公民需求为目标，公民对市场组织和非政府组织的服务行为也要进行评估、监督。由此可见，合同外包的价值所在就是通过委托代理的形式将市场竞争引入公共服务供给领域，打破政府对公共服务的垄断，实现了多元主体对公共服务的竞争性供给，并落实了对公共服务供给者的监督与评估，从而保证公共服务的最终受益者也即原始委托者——公民的公共需求能够得到满足， “公民—政府—社会”能够形成一种互动的公共事务治理结构。

公共服务合同外包逻辑示意图

公共服务外包的重要理论依据是新公共管理理论。20世纪70年代以后，西方国家为适应信息时代国内外环境的巨大变化以及社会越来越多样化的公共需求，走出政府财政危机、信任危机和管理危机，新公共管理理论应运而生，新公共管理运动蓬勃兴起，成为公共行政改革的里程碑。在这一运动中，公共服务合同外包促使政府在承担资金供给和监管的责任下，将公共服务直接生产的任务交由市场组织和非政府组织，市场竞争机制得以引入公共服务领域，被认为是克服“政府失灵”的最佳选择。公共服务合同外包的理论假设也被界定为是基于对政府管理现实困境的回应，即通过引入市场竞争机制来节约公共服务供给成本，提高服务效率，增进服务质量，满足日益多样的公共需求，巩固政府的合法性基础。

(二)公共服务合同外包的实践发展

自20世纪六七十年代，西方主要国家经济先后出现了“滞胀”现象，福利社会的发展模式也导致了政府规模膨胀和财政拮据，在此现实压力以及新自由主义理论的推动下，英国撒切尔政府、美国里根政府于80年代开始率先推行公共服务合同外包，随后外包现象席卷全球，成为政府改革的重要形式。民营化大师萨瓦斯通过对美国实践的调查，总结出美国至少有200种服务是由承包商向政府提供的。同时，调查发现1987年美国人口超过5000的市镇和人口超过25000人的县99%实行过合同外包。〔2〕在实践中，合同外包取得了一定的效果，例如在对美国、加拿大、英国、德国、日本、瑞士等国的调查发现，在服务水平和服务质量保持不变的前提下，合同外包平均节约约25%的费用。〔3〕同时外包还带动了政府机构的精简，英国在大量采用合同外包后，公务员由1979年的732000人下降为1993年的554000人，1996年的494000人。〔4〕

我国政府外包公共服务最早始于1994年深圳罗湖区的环境卫生领域，随后，1995年，上海浦东新区政府委托民办非企业单位——上海基督教青年会管理罗山市民会馆，开创了我国政府向社会组织购买公共服务的先河。此后，南京、无锡、宁波、广州等城市纷纷开始了公共服务合同外包的探索。进入21世纪，公共服务合同外包已逐步扩大到居家养老、医疗卫生、社区服务、培训服务、公共交通等多个领域。据测算，在2001—2004年间我国公共服务的供给中，有20%—30%是以外包形式完成的。〔5〕广泛的合同外包缓解了转型时期我国政府的财政压力，提高了服务的效率，有利于政社分开、政企分开，实现“有限政府”体制改革的目标。

然而，公共服务合同外包的发展并非一路凯歌，自1997年起，合同外包在发达国家的数量开始减少。到2002年，合同外包只占到全部服务的18%，逆合同外包开始兴起。我国的合同外包在快速发展的同时，效率问题以及对公共价值的损害等风险也逐步凸显，外包的风险和弊端开始成为人们关注的焦点。

二、公共服务合同外包的风险

由于携带市场基因的合同外包自身所具有的效率优先和私利至上的特性与公共服务所追求的公共价值之间存在难以弥合的冲突，使得公共服务合同外包的风险凸显。这些风险既表现为合同外包自身“理性至上”所诱发的经济、技术缺陷，也表现为对公共价值和伦理等的侵蚀。

(一)公共服务合同外包中工具理性不确定带来的风险

工具理性，源于马克斯·韦伯所提出的“合理性”(rationality)概念。他将合理性分为两种，即价值理性和工具理性，并以此解释和强调人的行为以及行为者的理性选择问题。所谓工具理性，亦称“效率理性”，就是对手段和工具的合理性追求，即关注特定实践活动的经济和效率成本，注重实践的可操作性及现实可行性。相反地，价值理性则是对价值和目标的合法性追求，即崇尚实践活动本身包含的社会伦理及社会的内在价值，强调事物公平正义等本源价值。工具理性与价值理性的划分在认识现代人类社会发展方面具有很强的解释力。可以说今天面临的许多“现代性”问题正是工具理性吞噬价值理性所产生的。在公共管理领域，特别是在新公共管理运动中，工具理性与价值理性的分离，工具理性排斥价值理性既是人们关注的焦点，也是引发诟病的重要原因。

工具理性在实践中重视对多种管理工具、技术的运用和创新，拓宽了实践过程，从而推动了管理方式的深化发展和管理范式的积极转变，工具理性的不断深化也使得价值理性从自发状态走向自觉状态再到自由状态的路径成为可能。因而工具理性成为现代民主社会价值实现的手段，具有存在的必然性。以工具理性来考量合同外包的实践，可以发现工具理性的成本效率意识作为合同外包最初的效果假设和动力所在，现实中容易被“异化”，践行效果并不乐观，还面临诸多风险。

第一，效率假设的不确定性。公共服务合同外包最初的动力是要提高公共服务供给效率，降低公共服务成本，缓解公共财政紧张状态，但这一效率假设在实践中的条件并不充分。一方面，影响公共服务供给效率的因素是多方面的，包括社会的发展、技术的进步以及管理方法的改善等等，合同外包只是众多动因中的一个方面，因而将效率的提高完全归功于采用了外包的方式并不科学;另一方面，公共服务合同外包成本中还包括了对政府人员和承包商的培训投资、选定合适承包商的成本，以及建立与完善外包工具和系统的专用型资产投资等大量隐形成本，这些成本的存在既降低了外包实际取得的经济效率和成本优势，也加大了外包失败所带来的风险。一旦外包失败，大量的专用性资产将变成沉没成本，使原本期望通过合同外包而获得的效率和成本优势演变为高额的成本流失。

第二，竞争的不充分。垄断具有低效率和缺少回应性的弊端，因而合同外包具有打破政府垄断，提高效率，增强回应性等效用。然而实践中由于多种因素影响，合同外包存在着竞争不充分，甚至是承包方新垄断的新风险。客观上，由于政府对公共服务供给的长期垄断使得有能力和有资质承接公共服务供给的组织并不多，同时公共服务的非营利性也导致了以营利为目的的企业可能不愿意承接供给公共服务。因此，公共服务外包中“充分竞争”这一条件并不必然存在，很多情况下存在着“供给方缺失”，即政府购买的公共服务根本没有形成发包方市场，难以形成竞争。主观上，出于规避风险、节约选择成本等动机，或者仅仅是由于习惯，政府倾向于只选择某些非政府组织作为承接方，而忽视竞争招标的过程。如在成都的养老服务合同外包中，一些区县级政府在将本辖区内的养老服务进行外包时，由于辖区内的社会组织数量少和出于简化招标过程的考虑，最终只会与特定的社会组织合作，而不会寻找更多的社会组织并与之合作。长期的合作使这些承包养老服务的社会组织获得了与政府谈判的能力，它们操控着政府对供应方评估标准的制定，造成了新的垄断。

第三，服务质量风险。萨瓦斯指出合同外包对效率的提升是不以降低服务质量为代价的，然而现实中由于具有强烈的成本节约意识和供给中的竞争导向，服务质量受损的潜在风险演变为一种现实。尤其是将服务外包给企业，在功利驱使下，他们为了获得竞争优势和自身的利润，会以减少顾客的福祉和选择为代价压低成本，而导致服务质量降低;另一方面，公共服务外包中存在着公众与政府之间的“隐性契约”关系和政府与企业之间的“显性契约”关系，在这双重契约关系中，公共服务的最终消费者是公众而非政府，这为承包商对服务质量的信息隐匿提供了机会，容易导致政府在监管和评估中难以获得有关服务质量的原始资料，难以保证公共服务的质量。例如，我国邮政业在实施企业化、市场化改革中，属于福利型公共产品的“普遍服务”业务仍然由国家委托邮政公司提供服务。在实践中，快递的丢件、损件和快件延误等问题不断出现，服务质量风险不容忽视。

(二)公共服务合同外包中价值理性缺位带来的风险

价值理性是人类在长期的实践中形成的对自身实践活动价值与意义的自觉把握，包含了人类社会伦理的、政治的以及其他多方面的思量。价值理性强调通过美的、善的等合法手段来实现自身的目的，在公共行政中，表现为对公平正义等价值伦理的追求，具有重要的现实意义。然而由于工具理性所追求的效率主义和秉持的功利原则与市场化生产追求剩余价值最大化的本性有着天然的联系，同时作为工具理性突出代表的科学技术的神奇力量造就了人类对工具理性的顶礼膜拜。因而一直以来工具理性超越了价值理性幻化成为一种理性精神，价值理性严重没落。这种价值理性的缺位导致了公共服务合同外包中公平、服务、责任、民主、法治等公共价值面临着被架空的风险。

第一，权力寻租。合同外包中的寻租包括设租和寻租两个方面的风险。设租是指作为发包方的政府利用公共权力对服务外包全过程进行控制，人为设置需求障碍，以图获得非生产性利润。在合同外包中，政府掌握着信息、决策等权力，这种权力优势为政府寻租提供了机会，使得政府能够操纵民营化招标过程、排斥竞争、不正当地给予合作者各种公权力。寻租则是指公共服务的生产商利用合法或非法手段获得供应特权以占有租金的活动。寻租滋生了腐败问题和外包市场的不公问题。如2010年上海静安区“11·15”特大火灾事故，正是由于政府相关部门在外包中滥用职权进行寻租，与建设单位、投标企业、招标代理机构互相串通，虚假招标，违法转包分包，最终酿成了惨剧。这种委托人和代理人勾结以谋取私利产生的风险都将转接到公共服务的最终承接方——公民身上，损害公民的权利和利益。

第二，社会不公问题。价值理性的核心在于对公平正义的信仰，然而合同外包将商业领域的价值引入到公共领域后，将公民视为顾客，以经济利益和收费的方式来供给服务。在营利的驱动下，公共服务的费用会被提高，导致一部分弱势群体得不到应有的社会服务，产生新的社会不公问题。如我国医疗卫生服务在外包后，民营医院收费普遍过高。来自太原市卫生局的调查反映，在太原市内，群众和患者对民营医院的满意度最低，首要原因就是“诊疗费用高”，〔6〕公共服务外包后私利导向严重损害了公民尤其是弱势群体平等享有公共服务的权利。另一方面，在委托代理机制下，企业的趋利性很可能出现萨瓦斯所称的“撇脂现象”，即“私有部门只对最佳盈利机会感兴趣，对于那些不能很好获利但又不能不提供的公共服务则有可能是消极供给或不愿供给。〔7〕从而导致公民利益尤其是穷人的权益受到了极大程度的损害，公共服务供给不足和不均。当前在具有准公共服务性质的医疗服务、金融服务、邮政电信服务等领域，轻视甚至歧视弱势群体和普通消费者的现象十分普遍。

第三，政府责任风险。合同外包将政府的公共服务供给权力转移到市场和社会，政府服务公民的责任隐性化了，加之公共服务本身具有抽象性，服务的标准难以度量，这就导致购买标准不够清晰，政府角色定位模糊，在合同外包过程中政府容易产生卸责等问题。同时，在合同外包的整个管理过程中，目前我国一些地方政府及其官员没有受过相关的专业训练，缺乏招投标、服务定价、合同管理等方面的专业知识和实践经验，在履行公共服务外包决策规划、政策制定、监管评估等职责时往往力不从心，难以将责任落实到位，从而影响合同外包的公共性和效益。

第四，法律风险。公共服务合同外包在我国的发展时间不长，在法制配置上还不完善。目前相关的法律只有《政府采购法》和《合同法》等，还缺乏专门的单行法律法规来规范公共服务合同外包的具体事宜，公共服务购买也尚未纳入政府采购范围。如2003年《政府采购法》尽管规定政府采购范围包括货物、工程和服务，但是对于服务的理解仅限于行政部门自身运作的后勤服务，并不包括面向社会的公共服务。法律依据不足导致合同外包中的内容和程序公正难以得到维系。另一方面，合同外包下公共服务给付主体的多元化使得传统以“行政行为”为中心构建的司法问责体系不再适用，政府与公民间，公民与承包方间，政府与承包方间发生争议后缺乏一个有效的司法问责标准，导致合同外包中易产生司法不公的风险。

三、双重理性耦合:公共服务合同外包的风险治理

公共行政实践中，纯粹的工具理性和纯粹的价值理性几乎不会存在。工具理性只涉及达到既定目标的手段和工具的合理性，不考虑目的和手段本身的价值倾向;而价值理性则着力于对固有价值的无条件信仰和追求，却不管其能否实现。因而价值理性总是要诉诸于一定的工具理性才能实现自己的价值目标，而工具理性从目标设定到手段选择都必然带有一定的价值倾向，它们之间不是绝对的对立关系，而应是一种相互依托的共生关系，要相互融合才能发挥最大的效益。这种融合表现在两个方面:一方面，价值理性是工具理性的前提和动力，价值理性有助于工具理性坚持正确的价值方向，因而进行两者的融合就需要呼吁价值理性的回归，要将精神层面的价值理性切实转化为公共行政中的民主、公平、法治责任等具体的价值诉求。另一方面，工具理性是实现价值理性的基本依托，价值理性所追求的固有价值，在一定程度上要依赖于工具理性才能得以实现，因而必须正确发挥工具理性的积极力量，拓展其功能空间。在双重理性耦合思想的指导下，合同外包风险治理可从以下路径着手。

首先，要强化行政伦理，构建公共性的价值信念。行政伦理是对工具理性进行反思的结果。行政伦理是政府良好行政行为和制定好的公共政策之前提，“原因在于所有的政策都依于伦理”〔8〕。公共性的基本价值是公平正义，它超越了政府的自我理性，是调节工具理性和价值理性，保障政府合法性基础的桥梁和中介。“任何责任都是建立在信念的基础上的，只是有了某种信念，人们才会产生相应的责任意识。”〔9〕因而要防范合同外包中工具理性作用不当和价值理性缺位所引起的风险，就必须先将公平正义的价值信念内化，推动公平正义成为合同外包主体价值体系的组成部分，构建政府内在的责任机制，将政府职能定位为服务公民，增进公共利益。

其次，要完善社会控制体系，落实工具理性和价值理性的耦合路径。社会控制体系是针对风险社会提出的重要理念，主要是借助共享的价值观，有效的制度和机制等工具和手段，通过外在强化和内在认同两种机制，也就是将工具理性和价值理性整合起来，达到规范行为、防范风险的目的。要以工具理性和价值理性的耦合来治理合同外包中的效率、质量和公共性不足等风险，就需要构建完善的社会控制体系，保证合同外包在合法性基础上的合理安排。具体的路径安排包括:第一，奠定坚实的法律基础。法律能够通过借助外部强制力量推动价值理性的回归和发挥工具理性的积极力量。我国在公共服务外包方面的法律法规主要为《政府采购法》和《合同法》，尚缺乏有效的专门法律文件，因而需要根据公共服务合同外包发展需要及时修订和增加相关法律文件，明确公共服务外包的法律地位和法律要求，为公共服务外包的合法运行创造有利的法制环境。第二，建立科学的外包运行机制。创建适合公共服务外包的生存和发展空间，首先需要落实市场机制，创造竞争性的承包方市场，拓展市场力量和社会力量的生存空间，尤其是要降低我国社会组织的登记门槛，以期构建公平公正的资格准入制度。在此基础上再以公开透明的承包方选择制度、规范完善的合同管理制度、科学的评估考核制度、健全的责任追究制度等，防范公共服务合同外包运行中的各类风险。第三，建立健全监管机制。监管机制是合同外包风险治理的必要手段，监管机制的多样化体现在监管主体、客体和过程三方面。合同外包的监管主体既应包括政府，也应包括第三方组织和公民，尤其需要引导和加强公民的参与，从而整合分散的社会监督力量;监管对象既要包括对承包方提供公共服务的数量和质量的监管，也应包括对发包方——政府投标、招标和实施行为的监管;监管过程除了包括事后的质量监管，还应包括对合同规划、主体选择、服务供给、质量反馈、责任追究等阶段的监管。通过建立全方位的监管机制，确保公共服务合同外包的程序公正透明和结果的公共性与有效性。

公共行政不是一个纯粹技术性或是空谈价值信仰的领域。公共服务合同外包作为公共行政改革的内容之一，在风险治理中，需要整合工具理性和价值理性，既关注公共服务的公共性本质，确保公共服务外包中的民主、公正、法制等原则的贯彻，又要在此基础上发挥工具理性的积极作用，提高外包运行中的效率和效益，最终发挥合同外包的正能量，切实满足公共需求，增进公共福祉。

〔1〕陈振明.竞争型政府〔M〕.北京:中国人民大学出版社，2006.151－152.

〔2〕〔3〕〔7〕〔美〕E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系〔M〕.北京:中国人民大学出版社，2003.73－75，152，329.

〔4〕曹现强.英国公共服务改革研究〔M〕.济南:山东人民出版社，2009.40.

〔5〕敬义嘉.中国公共服务外部购买的实证分析—一个治理转型的角度〔J〕.管理世界，2007，(2).

〔6〕“太原市卫生局将从多方面加强监管” 〔DB/OL〕.http://sx.people.com.cn/n/2013/0315/c189146－18303861. htm l.2013－03－15.

〔8〕Dennis F.Thompson，Paradoxes of Government Ethics.Public Administration Review，Vol.52，No.3，1992，p.255.

〔9〕张康之.公共行政中的责任与信念〔J〕.中国人民大学学报，2001，(3).

【责任编辑:朱凤霞】

D63－3

1008－9187－ (2013)06－0096－05

国家社科基金项目“城乡基本公共服务均等化的标准与绩效评估研究”(12BGL116);教育部人文社科基金项目“城乡基本公共服务均等化的标准问题研究”(12YJA810017)

夏志强，四川大学公共管理学院副院长，教授，博士;