新财政部长的改革难题

覃爱玲

3月24日，新任中国财政部部长楼继伟在中国发展高层论坛上第一次以财长身份公开讲话，用罕见的直白话语，批判了政府通过财政增收或扩大赤字两种方式扩大福利再分配的政策路径，认为中国经济和社会亟需进一步的市场化改革，政府应创造公正的环境为市场化提供更大空间而非福利品，才能实现可持续的“包容性增长”。

楼继伟素有“市场派”之名。急盼市场化改革的经济界对新财长充满期待，基于其个人经历和思想取向，有解读甚至称，其上任本身即可看作是中央将下大力度推进财税体制改革的信号。

当前公认的是，中国的经济和社会已经到了新的关键时刻，需要进行大的整体性改革。但“改革”一词本身已经充满歧义，可能指向完全相反的政策取向，具体怎么改，从哪里入手，众说纷纭，莫衷一是。以财税改革作为新一轮改革的突破口，是其中颇有影响的一种声音。楼继伟的发声，强化了这一观点。

事实上，楼自己也以此为期许。他表示，过去30多年中国坚持市场取向的持续改革中，财税体制起了突破口与先行军的作用。

但当前中国经济下行，财政增收压力加大，支出却有增无减。财政部门如何在维持收支平衡的基础上进行财税自身的改革，并为新一轮经济社会改革提供突破口，面临诸多难题。

告别超规模增长？

在2013年的中央预算中，财政赤字高达1.2万亿元，比2012年预算增加4000亿元，成为建国后财政赤字的历史高点。

对此，财政部财政科学研究所所长贾康表示，财政赤字的总量虽然创历史新高，但是在可控之内。他认为，造成2013年财政赤字猛增有两大因素，收的一面，是因为更加突出结构性减税，营改增的减税量接近2000亿元；从支出看，侧重在增加改善民生方面，包括新农村建设、教育、医疗、住房和社会保障等。

从楼继伟在论坛上的表述，不难看出其对庞大赤字规模的忧虑，以及寻求财政收支平衡的意愿。他表示，在民生支持制度尚不完善的情况下，政府已经做了许多民生方面的中长期承诺，这种情况容易变成既帮穷人又帮懒人，并表示，政府不能碰到民生问题都要去做，“承诺过多而收入不够，就会走向不归之路”。他预计未来财政收入将降至一位数增长，不太可能出现超规模的增长。

中国财政收入近年来年年上一个台阶，从2007年的5.13万亿元人民币升至去年11.72万亿。而目前较为公认的说法是，从去年开始，中国经济开始从此前的高速增长期进入中速增长周期，预计会在较长时期内保持低于8%的增长率。在这种情况下，财税收入显然难以进一步增大。

在收入增加有限，福利支出不可能大幅下降的财政收支矛盾下，降低政府自身开支成为选择之一。一些吃财政饭的单位年底突击花钱，“三公”消费的高额支出，政府大修楼台馆所、形象工程等现象，一直深为大众诟病。新任总理李克强明确表态，要收紧政府开支，政府行政经费和人员编制只减不增，更大兴节俭令。

但据媒体报道，虽然许多一度火热的豪华酒店在节俭令下受到打击，消费量急降，更多公款消费转为地下。不从预算和财务公开等制度建设方面进行控制，只凭行政命令，显然难以实质性解决公款消费问题。

一项增加财政收入的可能，是提高国有企业利润上交财政的比例。最近几年，大型国企尤其是垄断性国企的规模和利润都得到巨大扩张，但上交利润比例最高不超过20%。

楼继伟表示，以前国有企業上交利润比例不大，主要考虑的是这些国有企业有包括下岗职工在内的历史问题需要解决，现在10多年过去，这些问题越来越少，因此会不断提高上交比例。

但从这些颇有政策能量的大型国企嘴里夺食，显然并非易事。近日，中石化董事长傅成玉就曾呼吁，13年前买断工龄的“中石化下岗职工活不下去了”，要求通过增加财政转移支付解决这些职工的养老保险问题。

而近日有媒体称，近日从国资委处获得的信息表示，国资委短期内并无提高国企利润上缴比例的考虑，也没有时间表。

整体改革突破口？

中国的财税改革已经到了不得不改之时，这是近年来业界的公认看法。最重要的是，地方政府的土地财政负面效应越来越大，引起各方争议。卖地财政不可持续，地方政府的债务风险显现。

中共十八大报告曾明确提出，加快财税体制改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，构建地方税系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。

如何解决土地财政缺位后的地方财政问题，有各种不同意见，包括中央上收事权，扩大一般性转移支付，与地方共享消费税，开征房产税、资源税和环境税等构建新的地方税体系等。其中，同时进行行政框架扁平化改革，降低行政成本的呼声甚高。

曾参与过1994年分税制改革的楼继伟，对央地财政关系重构的构想颇为宏远。他曾表示，应由中央层面来管理社会保障等全国福利性事务，同时相应地对中央、地方的行政人员结构进行大幅调整，将大量地方公务员划归中央政府。他认为，中国拥有世界上最小的中央政府，中央公务员仅占全部政府雇员的6%，而世界平均水平在1/3。这种大动作的改革显然非短时间内能够定夺。

就目前来看，最为现实的财税改革内容是“营改增”的进一步推广，它被赋予了结构性减税、推动服务业发展的产业结构优化等功能。

另一方面，目前中国的税种以间接税为主，被认为无法对收入分配进行合理调整。因为低收入者的消费额占比例更大，税收大部分被隐性地置放于中低收入者身上。从间接税过渡到直接税，征收以企业所得税、个人所得税和财产税等为主的直接税，是众多改革派财税专家一直提倡的财税改革方向之一。

房产税、资源税和环保税等，是众多财税专家看好的新兴税种。它们通常被认为除了筹集财政收入外，还具有调节经济发展和资源分配的更广泛作用。

2010年，资源税改革率先在新疆试点。原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征，税率为5%。从2011年开始，在全国全面推广。它被寄望成为包括电力体制改革在内的中国基础资源产品价格改革的切入点，并从长远看，产生节能降耗的杠杆作用。

房产税在目前则有很大争议。以贾康为代表的赞成者认为，它将在为地方构建健康稳定的新税种、房地产调控、优化收入再分配等方面产生正面效应；而以原国家税务总局副局长许善达为代表的反对者则认为，房产税的收取成本高昂，且在收取过程中易使政府与民众造成直接冲突，得不偿失。

许善达曾建议，作为房产税的替代，政府在交易过程中一次性分享房产持有者的新增利润。这种方式被认为既能为地方政府收取到一定的税收，又容易操作，且避免与民众长期争利。新出台的“国五条”内容正与这一观点类似。

从更大的角度看，直接税将彻底改变政府与民众的关系。一个需时时拿出自身收入纳税的公民，必将更为关心政府的花费所在；而需时时直接从民众手中收钱维持运转的政府，势必对民众的诉求更为在意。

但在短时期内，房产税、资源税和环保税等将仍处于试点培育甚至规划阶段。今后一段时间，流转税和所得税仍将扮演主体税种，税收筹集国家财政收入的作用仍是主要的。

另一個大的问题，是进一步推进预算制度建设。上一届政府为建立科学的预算制度做了不少努力，尚需实质性进展。一个缺乏科学预算的财政制度，不可能是一个完整的现代财政制度。以争议重重的《预算法》修订为契机，全面调整、规范中国的预算制度体系，应是政策选择之一。

黄金十年与失落十年

楼继伟素有说话直率，不怕得罪人之名。“帮穷不帮懒”一论，公开表达了对福利再分配政策取向的谨慎态度。除了福利支出比例过大会产生政府对市场的压制作用，导致长远发展的不可持续性，这句话的另一层意思是指，目前中国的福利支付制度本身很不健全，加大了消耗度。

事实上，对中国过去10年中央政府在“民生”这一概念下推行的大规模福利政策，不同的社会群体和基于不同价值立场者，有时有着截然相反的感受和评价。

从2012年开始，著名“三农”问题专家、国务院发展研究中心副主任韩俊就开始谈及，从2002年中共十六大以来的10年，是亿万农民的“黄金10年”。

从农业税的彻底免除，各种转移支付，覆盖面达80%的农村合作医疗等各种政策，中央财政的“三农”投入从2003年的1700多亿增加到2011年的1.2万多亿，8年间增长了6倍。仅2011年一年，中央财政用于“三农”的支出规模即超过“十五”时期5年的总和。

尽管有资金挪用和制度不合理等各种问题存在，过去10年中国农村民生改善取得的巨大成绩有目共睹。农民收入连续9年保持较快增长，最近3年，增长速度更是超过了城镇居民。除了城镇化征地引发的问题外，农村休养生息效应明显。曾有媒体评论，过去10年中国最重大的政策成绩发生在农村。

回忆上世纪90年代末至20世纪初期农业税时代，中国农村近乎烽烟四起的危情，会对近10年的改变有更深刻的认识。从“农民真苦，农村真穷，农业真危险”过渡到“黄金10年”，财政少取多予的政策功不可没。

与韩俊有类似感受的是著名社会保障专家、全国人大常委郑功成。近10年来，他最深切感受就是，中国社会保障实现了“历史性的跨越”。

他记得，10年前提到社会保障时，最流行的说法是只能“雪中送炭”，不能“吊高了老百姓的胃口”，公共投入极端有限，社保水平甚至无法真正免除困难群体的生存危机。而近10年来，政府对社会保障的投入持续大幅增长，城乡居民的社会保障水平持续攀升，已经形成了覆盖城乡的全民社会保障体系，进而成为调节社会财富分配格局日益重要的机制。

与此相对照的是，日前，中国“市场派”代表、经济学家张维迎在英国《金融时报》上发表文章，呼吁新一代领导人冲破压力，“重启改革”。在文中，他将中国过去的10年称为“失去的10年”（lost decade）。这一呼声，得到了市场派内部的广泛认同。

对市场派而言，过去几年，在国进民退的压制之下，民营企业的发展空间受到挤压。东南沿海一带大量民营中小企业，更是在全球经济危机、劳动力成本上升和税费过重等各种综合压力下，成批破产。

而在飞速上升的房价和通货膨胀压力下，工资上涨有限的中间收入阶层的生活痛苦指数急剧加大。大学生两三千元的起薪与一般农民工差距越来越小。不少人成为用父母积蓄首付，每月主要收入花在月供上的“房奴”。“白领”一词，已经由受人羡慕的对象变为嘲讽之词。

20年前开始，作为“先进生产力”代表的企业家群体地位高涨，企业家党代表成为一时风潮，国企改革取得突破；但同时产生了大量下岗职工，农村处于相当危险状态。10年前开始政府将“三农”问题作为重中之重，关注农村和底层，努力构建社会保障体系，但在民营企业发展和中产阶层培育方面难尽人意。而新一届政府在承诺继续上一届政府福利保障的情况下，表现出明显的市场化取向。

从这里可以看出，对市场和福利的施政侧重点不同，这一在发达市场经济国家常常交相出现的情形，在中国政府换届过程中也已然显现。