建立高职院校生均拨款制度探析*

朱爱国(武汉交通职业学院,湖北 武汉 430065)

建立高职院校生均拨款制度探析*

朱爱国
(武汉交通职业学院,湖北 武汉 430065)

建立高等职业院校(以下简称“高职院校”)生均拨款制度是保障高等职业教育(以下简称“高职教育”)持续健康发展的治本之策。文章论述建立高职院校生均拨款制度的必要性、可行性,提出建立高职院校生均拨款制度的基本思路和保障措施,对推进高职教育持续健康发展、加快发展现代职业教育、建立现代职业教育体系具有重要意义。

高职生均财政拨款基本标准;高职生均财政拨款水平;高职经费投入保障机制

党的十八大报告把教育摆在改善民生和加强社会建设之首,要求“努力办好人民满意的教育”“加快发展现代职业教育”,对新时期职业教育做出战略部署[1]。高职教育肩负着培养面向生产、建设、服务和管理第一线需要的高素质技术技能型人才的使命,在现代职业教育体系建设中具有引领作用,在我国推进工业化、城镇化和新农村建设中具有不可替代的作用,必须加大投入,建立长效投入机制。只有牵住生均财政拨款标准这个“牛鼻子”,建立生均拨款制度,高职教育的经费投入才能从体制和机制上得到根本保障,才能从整体上提高经费保障水平。

一、建立高职院校生均拨款制度的必要性

(一)建立高职院校生均拨款制度是推进高职教育持续健康发展的基本保障

近年来,党和国家高度重视高职教育,采取一系列有力措施,极大地促进了高职教育的发展。据统计,2011年具有普通高等学历教育招生资格的高等职业学校数量达到1276所,占普通高等学校总数的60%;全国普通高职院校招生数达325万人,占普通高等学校招生总数的47.7%,基本占据了普通高等学校的半壁江山[2]。我国高职教育为高等教育从精英化走向大众化继而迈向普及化做出了巨大贡献。进入新时期,教育规划纲要明确提出,“到2020年,形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系”;党的十八大提出,“要加快发展现代职业教育”。这是党中央、国务院从经济社会发展全局出发,立足国情,综观世界,尊重规律而做出的战略决策,是今后职业教育改革和发展的方向。建设现代职业教育体系,实现高职教育现代化,首先要实现高职教育的标准化和规范化,通过制定和落实高职教育办学基本标准、质量监测标准和生均教育经费标准、生均财政拨款标准,逐步建立与培养成本相匹配的高职教育财政经费保障机制特别是财政预算拨款体系。

(二)建立高职院校生均拨款制度是解决高职教育投入不足的治本之策

高职教育是我国教育改革发展中产生的高等教育新类型,由于发展的时间短、底子薄,高职教育仍然是各级各类教育财政投入的薄弱环节,投入机制还不健全,投入水平仍然偏低。从经费投入总量来看,2011年国家财政性教育经费投入高等本科学校3348.67亿元、高职高专学校674.82亿元,高职高专学校只占高等本科学校的20.2%(见表1);从公共财政预算教育经费支出来看, 2011年地方普通高校2156.19亿元、高等本科学校1653.26亿元、高职高专学校502.94亿元,高职高专学校只占高等本科学校的30.42%(见表2);从生均拨款来看,2011年,全国地方公办普通高校生均拨款水平为12085元,高等本科学校生均拨款水平为14296元,高职高专学校生均拨款水平为8011元,高职高专学校仅为高等本科学校的56.04%,两者相差高达6285元(见表3)。究其主要原因,是高职院校没有具有法律效力的拨款标准,没有制度性保障。由此导致高职教育经费投入乱象丛生、严重不足:有的仅有学费“投入”,有的仅凭地方“长官意志”投入,有的只有职工基本工资投入,有的示范学校配套经费仅是“空头支票”,有的还需要上交部分学费成了“负投入”,等等。只有制定生均财政拨款基本标准,健全经费保障机制并加强监管,才能从制度上保障各级财政对高职院校的基本投入,保障高职院校办学经费的稳定来源和逐步增长。

表1 2011年全国普通高校教育经费投入情况

表2 2011年全国公办高职高专学校公共财政预算教育经费支出比较

表3 2011年全国公办高职高专学校生均公共财政预算教育经费支出比较

(三)建立高职院校生均拨款制度是教育系统的热切期盼

高职教育具有高等教育和职业教育的双重属性。近年来,中央逐步扩大中等职业教育免学费政策范围,免学费补助资金由中央和地方财政共同分担,进一步增强了中等职业教育办学水平和吸引力,也极大地调动了地方各级政府的积极性。同时,中央财政安排专项奖补资金,提高地方普通本科高校生均拨款水平,2012年各省普通本科高校生均拨款水平均已超过12000元,全国平均水平为18000元。目前,国家层面上,高职院校既没有实行免学费政策,也没有生均拨款标准,导致高职教育发展不均衡的问题越来越突出,人民群众对高职教育信心不足。为此,教育界对出台高职生均拨款基本标准、提高高职生均拨款水平的呼声特别高,要求特别强烈,亟需中央加大投入和引导,以带动地方各级政府增加投入,增强高职院校办学活力。

(四)建立高职院校生均拨款制度是经济社会发展的迫切要求

目前我国高职教育仍然存在着发展不平衡、师资短缺、吸引力不强等问题,办学机制以及人才培养的结构、质量还不能适应经济社会发展的需要。根据国家《高技能人才队伍建设中长期规划(2010-2020年)》提出的高技能人才队伍建设目标任务预测,2015年和2020年技能劳动者需求将分别比2009年增加近1900万人和3290万人(不含存量缺口930万人),其中高技能人才需求将分别增加约540万人和990万人(不含存量缺口440万人)。经济社会发展对高技能人才的需求日益强劲。而我国高技能人才的比例远远落后于发达国家,相差达35%(见表4)。这种结构性缺陷对我国经济持续快速发展形成一定制约,不利于打造世界先进制造业中心。同时,现代职业教育培养模式对高职院校的培养成本要求更高。目前,各国都在积极倡导学徒制培训,像瑞士学徒制培训学生比例为60.1%、法国为12.4%、欧盟21国平均13.9%,中国只有1.0%(见表5)。建立高职院校生均拨款制度,形成长效投入机制,推进高职教育持续健康发展,是适应社会经济发展需要,加大高技能人才培养的迫切需要;是服务经济发展方式转变、推进经济结构战略性调整的重要支撑。

表4 中国与发达国家具有职业资格认证的技工分布比较

表5 2009年部分国家学徒制培训学生比例(%)

二、建立高职院校生均拨款制度的可行性

(一)现代职业教育体系的初具雏形,为建立高职院校生均拨款制度提供了理论支撑

职业教育是一种教育类型,不是教育层次。但目前职业教育还没有形成一个适合技能型人才发展的完整教育体系,降低了职业教育吸引力。面对国内外新形势、新变化、新特点,特别是应对国际金融危机的深层次影响,中国比以往任何时候都需要职业教育的科学发展和有力支撑。所以,建设现代职业教育体系是目前最为紧迫的重大任务。为此,教育部继印发《中等职业教育改革创新行动计划(2010 -2012年)》后,陆续出台了《关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》(教职成〔2011〕9 号)、《关于充分发挥行业指导作用 推进职业教育改革发展的意见》(教职成〔2011〕6号)和《关于推进高等职业教育改革创新 引领职业教育科学发展的若干意见》(教职成〔2011〕12号)等,并在2012年颁布了《高等职业学校专业教学标准(试行)》,启动了现代职业教育体系建设规划编制工作。这些,为在国家层面达成共识,解决职业教育存在的深层次体制机制问题,将职业教育纳入经济社会发展规划,创造了良好条件。而建设现代职业教育体系,经费投入是核心,必须坚持政府投入为主,逐步提高职业教育投入占财政性教育经费的比重。

(二)国家财政体制改革的推进,为建立高职院校生均拨款制度提供了政策指导

近年来,在公共财政资金尤其是中央财政专项资金的支持下,我国高职教育改革发展取得了积极进展,很大程度上改善了高职院校办学条件,提高了办学水平和人才培养质量。特别是国家示范性高职院校建设、职业教育实训基地建设、高职院校提升专业服务产业发展能力建设等项目的实施,高职教育进入加强内涵建设的跨越式发展阶段,也标志着高职教育走上新的历史起点。但专项经费是用于解决一定时期特定问题的,具有较强的不确定性和时限性,只有建立生均财政拨款制度,高职教育的经费投入才能从根本上得到保障。当前,国家正在推行财政体制改革,尽量减少专项投入,增加一般性转移支付。制定高职生均财政拨款基本标准,把学生人数作为经费分配的主要因素和指标,正好顺应了国家财政体制改革的要求,符合改革的发展方向。

(三)公共财政的持续增长特别是4%目标的实现,为建立高职院校生均制度提供了财力保障

首先,我国经济总量保持平稳增长的态势。2007-2011年国内生产总值按不变价格计算平均增幅10.6%,在世界经济增速普遍减缓的形势下,我国在2012年仍然取得了7.8%的增长速度,国民经济发展稳中有进;未来十年有望进入高收入国家行列,实现中国梦。其次,相比国内生产总值的增长,财政收支增长幅度也比较高,2007-2011年国家财政收支平均增长速度达22%,超过经济增速的一倍。按照“三个增长”的要求,教育支出增幅应当基本维持在22%以上。再次,经过20年的不懈努力,我国已实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值4%的目标,它意味着今后每年财政性教育经费是可以预期的。只有按制度和标准来切这块“蛋糕”,才能保证教育经费支出结构的合理性,促进各类教育协调发展。因此,实现4%目标后,制定高职生均拨款基本标准、建立高职生均拨款制度,条件已经成熟。

(四)现有法律法规的完善,为建立高职院校生均拨款制度提供了制度保证

我国《职业教育法》第27条规定:“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准。”《国家教育规划纲要》第57条提出,“各地根据国家办学条件基本标准和教育教学基本需要,制定并逐步提高区域内各级学校学生人均经费基本标准和学生人均财政拨款基本标准。”《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(国发〔2002〕16号)、《国务院关于大力发展职业教育的决定》(国发〔2005〕35号)都明确要求,省级人民政府要制定本地区职业学校生均经费标准,并依法督促各类职业学校举办者足额拨付职业教育经费。在法制不断完善和执行力不断增强的新形势下,建立生均拨款制度,加大公共资金对职业教育的支持力度,推进现代职业教育体系建设和教育结构的战略性调整,已经摆到议事日程。

三、建立高职院校生均拨款制度的基本思路

按照“地方投入为主,中央适当奖补;强化省级统筹,分步实施到位”的总体思路,在落实高职院校生均财政拨款基本标准的基础上,不断提高高职院校生均财政拨款水平,逐步建立和完善以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等多渠道筹措经费的投入机制。

(一)国家层面分地区制定高职院校生均财政拨款基本标准

据了解,目前全国只有江苏、浙江、重庆、福建、湖南、新疆等10个省份制定了公办高职院校生均财政拨款基本标准,且差距较大,其他省份还在筹划或者犹豫之中。这种状况,造成了高职院校之间发展的不均衡。国家层面要在综合各地试点经验的基础上,根据近年来全国高职教育经费投入现状,充分考虑高职院校基本运转需求,比照地方普通本科高校生均拨款水平,分东、中、西地区,尽快制定全国高职院校最低生均财政拨款基本标准,或确定最低生均财政拨款水平,明确各级政府的投入责任和经费分担比例,建立高职生均拨款制度,健全经费保障机制。按照教育部关于“高等职业学校逐步实现生均预算内拨款标准达到本地区同等类型普通本科院校的生均预算内经费标准”[3]的要求,高职院校生均财政拨款水平应不低于1.2万元。鉴于高职院校办学成本较高,有条件的地区可适当高于本地区学科型普通本科院校。由于我国地域宽广,各地经济社会基础不一,高职生均拨款标准可采取分步走的办法,逐步达到或高于普通本科高校的水平。

(二)各省根据实际统筹制定本省高职院校生均财政拨款基本标准

各省在国家确定的最低标准的基础上,结合实际,统筹制定本省公办高职院校生均财政拨款基本标准。同时,建立与办学成本、在校生规模、物价水平、财力状况联动的生均财政拨款基本标准动态调整机制,逐步提高高职院校生均财政拨款水平,确保高职教育投入稳定增长。各地在制定生均财政拨款基本标准时,要充分考虑行业、产业发展需求和不同专业办学成本差异,对不同专业大类的财政拨款标准按一定的折算系数进行调整,对农、林、水、地、矿、油、核等艰苦行业专业给予倾斜。国家层面应明确时间节点,对于期限内仍未出台高职生均拨款标准的地方可以视为行政不作为,并公开以示问责。

(三)中央财政建立“以奖代补”机制,引导各地建立生均拨款制度,提高公办高职院校生均财政拨款水平

目前,对高职教育,中央财政除专项资金投入外,没有导向性的稳定投入,一定程度上制约了地方高职院校的办学活力和人才培养质量。中央财政要设立专项资金,建立高职院校生均拨款奖补制度,采取“基础补助+浮动奖励”的方式,引导和扶持各地制定生均经费和生均财政拨款“两个基本标准”,建构满足基本需求和稳定增长的高职教育经费投入机制。中央财政的奖补资金要与各地高职生均拨款制度的建立直接挂钩,对达到国家规定标准的地区给予奖励;对没有达到国家标准的地区不给予奖励,并采取调减招生计划,暂停新设置高职院校、高职院校更名审批及国家示范(骨干)校申报等措施,推动各地高职教育规模与经费投入水平相匹配,充分发挥中央财政奖补资金的导向和激励功能。

(四)各地配套建立一系列激励约束机制

在生均拨款制度的建立上,不能简单发“人头费”,必须配套制定一些约束性、鼓励性指标,引导学校的自主办学行为。否则,学校可能会在“生均”导向之下,从自身利益出发,盲目扩大规模,开办成本低的、容易办的专业;而社会需要的技能型专业,往往成本高、不容易办,学校不愿意办;甚至造成教学投入、教学组织的“缩水”,偏离质量内涵建设的主线。因此,政府对职业教育公用经费的补助不能简单按人头发放,应根据培养成本,按学校类型、专业不同,分档次给予补助,引导职业院校提高办学质量和水平[4]。中央财政奖补资金主要用于高职院校内涵建设,不得用于工资福利和基本建设支出。各地要积极引导高职院校转变办学理念,加大以专业建设、“双师型”教师队伍建设、实训基地建设、国际化水平提升等为主要内容的内涵建设投入,努力提高人才培养质量。在生均财政拨款基本标准全面达标的前提下,各地可以适当加大对优质学校、优质专业的支持力度,发挥示范引领作用。

四、建立高职院校生均拨款制度的保障措施

(一)落实目标责任

各地财政、教育部门要在地方政府领导下,落实工作职责,健全工作机制,形成有利于高职教育发展的政策合力。财政部门要加大高职教育预算投入,及时下拨资金,保障办学经费的稳定来源和持续增长。教育部门要多方协调,落实投入政策,加强监督管理和科学指导。政府教育督导机构要加强对落实经费投入政策的督导,并依法将结果向社会公示。高职院校要科学使用经费,加强预算管理,主动接受财政、审计等部门监督检查,确保各项开支发挥最大效益。

(二)加强省级统筹

省级财政、教育部门在省级政府的领导下,统筹中央奖补资金的使用;统筹确定省级及以下资金分担比例和分担资金的落实;统筹出台区域内高职教育经费投入、使用和管理的有关政策措施并加强落实;统筹行业、企业举办的高职院校经费保障,充分发挥不同办学主体在完善经费投入机制中的积极性;统筹公办、民办高职院校协调发展;统筹区域内贫困地区、民族地区高职院校的均衡发展,加大对这些地区经常性转移支付力度,促进各类高职院校协调发展。

(三)实施动态监控

各级教育和财政主管部门要做好生均财政拨款制度的建立和经费使用的监测工作,加强基础数据库建设,运用现代信息技术手段对制度建立和资金落实及使用情况进行信息采集和动态监测,对生均财政拨款实施过程进行管理,及时发现、分析执行过程中存在的问题,并采取有效措施加以解决,提高实施效果。

(四)开展绩效评价

针对生均拨款制度改革目标,制定精细的绩效考评制度,建立科学的绩效评价体系,按照客观公正、简便高效、纵向可比、横向促进的原则,组织专家或委托中介机构对高职教育经费投入和使用情况实施绩效评价,按综合考评结果予以表彰奖励。由此,全面提高财政教育资金科学化、精细化管理水平,逐步建立生均基本拨款与绩效考核相结合的评价机制,提高资金使用综合效益。

(五)健全督查机制

坚持依法理财,严格执行财经纪律。强化预算管理,提高高职院校预算编制的科学性、准确性,提高预算执行效率,推进预算公开。认真贯彻落实新修订的《高等学校财务制度》,建立健全高职院校财务管理制度和内部控制制度,规范经济行为,防范财务风险。加强经费使用的监督检查,确保经费使用规范、安全、有效。

(六)树立正确导向

充分利用广播、电视、报纸、网络等媒体,大力宣传高职教育在高端技术技能人才培养和终身教育中的重要意义,提高全社会对高职教育重要性的认识。及时总结建立高职院校生均拨款制度、完善经费投入机制过程中取得的阶段性成效和成果,大力宣传典型经验、做法和成效,多作正面引导,形成全社会关注和支持高职教育改革发展的良好局面,营造良好的社会氛围。

[1]职业教育兴国之道——访教育部副部长鲁昕[EB/ OL].(2013-03-01).http://www.guanliguancha. com/cn/show.asp?id=384.

[2]上海市教育科学研究院,麦可思研究院.2012年中国高等职业教育人才培养质量年度报告[N].中国教育报,2012-10-17.

[3]教育部.关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见[Z].教职成〔2011〕9号.

[4]方桐清.4%了,高职亟盼什么[N].中国青年报,2013 -04-02.

G718.5

A

1672-9846(2013)02-0005-05

2013-03-16

朱爱国(1968-),男,湖北武穴人,武汉交通职业学院教师,主要从事教育投入政策和财务管理研究。