2007年师范生免费教育政策执行过程分析

刘英

摘 要：自2007年《关于教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》颁布实施的师范生免费教育是我国政府为实现教育公平战略和促进教师教育发展而实施的一项由“政府埋单”的特殊倾斜政策，带有一定的强制性和封闭性。采用公共政策分析方法——温特（Winter，1990）提出的“规划过程/执行结果”教育政策执行理论模式作为分析框架对“师范生免费教育”政策执行过程进行分析和探讨该项政策有望促进师资教育改革，改善欠发达地区教育质量水平，有利于和谐社会的构建，但应要解决很多政策失真难题。

关键词：免费师范生；政策实质；利益冲突；执行；结果

中图分类号：G650 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）11-0362-03

2007年“两会”期间由温家宝代表政府宣布展现教育公平的若干举措，并于同年5月9日国务院办公厅转发《关于教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》（以下简称《办法》），宣布从2007年秋季入学的新生起，在教育部直属的6所师范大学实行师范生免费教育。这一政策的推行期望有助于教师社会地位的提升和生活质量的提高，从而吸引越来越多的优秀学子投身教育事业，为我国中小学教育的发展、地域间教育资源的均衡起到促进和协调作用。政策出台至今，社会各界对该政策的评论褒贬利弊，众说纷纭，但多纠于理想与现实的矛盾，而对政策执行过程效果着墨较少。本文尝试采用公共政策分析方法对“师范生免费教育”的政策规划、执行过程、执行结果进行分析和探讨，客观论证其政策实质。

一、分析框架

教育政策属于公共政策范畴，政策过程是指发生于政治制度中的一系列时间或环节，这些事件或环节包括政府考虑解决某一公共问题的多种方案，从中选择一种方案实施，对其进行评估。笔者借鉴公共政策分析方法，引入第三代教育政策执行理论模式—温特（Winter，1990）提出的“规划过程/执行结果”模式作为本文师范生免费教育政策执行分析框架。温特一改“从上到下，从下到上”单一分析角度，从多方、动态、融合的角度去探讨政策执行过程（如图1所示）。

温特认为，对政策执行的研究必须考察下列方面。

1.规划过程

长期以来政策规划与政策执行的关联性研究一直颇受忽略，事实上，政策规划对政策执行的影响很大，可从下列各种关系观察出，冲突：冲突性愈高，则妥协性愈大，执行时不确定性愈高；因果理论：对政策规划者的支持愈高，政策执行就愈顺畅；象征性：政策若能让执行者解决问题实现目标，热忱投入就越高；注意力：注意力愈强，参与的时间愈长，则愈能引起投入，成功的机会就愈大。

2.执行过程

必须注意执行过程中的三种行为，才能使执行趋于完善。一是组织与组织之间的执行行为：政策执行过程中应将各组织之间的影响力加强，并加以整合；二是基层官员行为要促进认同感及一致性，以减少阻力的产生；三是目标团体行为：在建构整合型模式时，应将目标团体的行为纳入执行过程中[1]。

3.执行结果

执行结果的成与败是很难界定的，但政策执行学者可提供若干评估标准：一是从官方角度：执行结果与官方目的比较；二是从利益相关人的角度：执行过程中拥有各种利益不同的行动者的利益相互比较；三是从问题解决的角度：结果能否解决社会问题的程度相互比较[2]。

二、免费师范生教育政策执行过程分析

1.冲突

新的制度必然导致新的政策产生，免费师范教育政策是一种强制性制度变迁的产物，经历了：免费——收费——免费；隐形契约——显性契约的过程。市场经济体制下的免费政策不同于计划经济下的免费政策，它是对既得利益集团各种利益的一种调整，但这种调整并不是在取得一致性赞同的基础上进行的，而是由国家政府强制运作的。这种“非帕累托改进”式的政策变迁（即通过调整利益格局而形成新的制度均衡，其中一部分利益集团会受到损害[3]）违背一些人（或集团）的利益，而这些人（或集团）可能并不按这一政策来要求规范自己的行为甚至采取抵制行为，利益冲突将不可避免，政策执行的效率也将受到影响。

第一，各地区之间的利益冲突。师范生免费教育政策是一项由“政府埋单”的特殊倾斜政策，试图向弱势地区倾斜改善其义务教育资源缺乏和教育质量低下的现状。政策规定试点师范大学招生主要面向中西部地区的考生，毕业后回生源地中小学任教10年以上。同时，中央财政将给予接收免费师范毕业生的中西部地区一定的支持。这种政策规定明显有利于中西部地区的义务教育发展，即获得优质的教师资源，相反东部地区将对这部分人力资本无权问津，这对于义务教育仍然不发达的一些东部地区是一种不公平之举，更是一种强制的损失。例如在GDP收入年年排全国第一的广东省仍然有经济不发达和教育资源落后的地区，它们对优质师资的需求量依然大，这无疑是一种利益的损害。

第二，各高校之间的利益冲突。师范生免费教育政策只面向教育部直属的6所师范大学，《办法》规定部属师范大学要抓住实行师范生免费教育的良好机遇，围绕培养造就优秀教师和教育家的目标，大力推进教师教育改革，特别要根据基础教育发展和课程改革的要求，精心制定教育培养方案。要安排名师授课，选派高水平教师担任师资教育课程教学，建立师范生本科培养导师制度。加强师德教育，强化实践教学环节，要把培养优秀中小学教师的工作作为评价师范大学办学水平的重要指标。国家对在实施师范生免费教育工作中做出积极贡献的部属师范大学给予政策倾斜和支持，将不断加大教育投资，力求给免费师范生最好的教育环境和教育资源。这种特殊倾斜政策必将导致国家有限教育资源经费的分配不均，损害其他师范院校的利益，产生新一轮的教育不平等问题。

第三，目标群体的利益冲突。师范生免费教育政策的目标群体是学生，特别是中西部的学生，然而面对优质的免费高等教育和自由就业之间的选择即“鱼”与“熊掌”的选择困扰了这一群有志青年，无论哪种选择，都必然会使部分学生利益受损。此外，政府与那些因家庭贫困被迫享受了或将要享受“免费待遇”的师范生，在服务期限和其他契约条件方面也会产生各种分歧，未必能够达到一致意见。如有学者就对“毕业后从事中小学教育十年以上”的契约条款表示“愤慨”，称其相当于半个“卖身契”[4]。这部分学生将获得国家的强制性前程安排，被剥夺二次选择的机会，否则将偿付违约金，并被盖上“不诚信”的印章。政策负载着这些利益冲突，必定引发新一轮的教育不公正和不平等问题，不满的声音越多，则政策的妥协性就越大，政策执行的难度就越大，政策执行的不确定性和不公正性将越加明显，将逐步背离政策促进教育资源平衡和教育公平的初衷。

2.因果理论

免费师范教育政策作为一种强制性制度变迁的产物，主要是政府凭借“以人为本，教育为先”的经验提出来解决我国师资短缺和教育质量低下的现状，之前并没有进行过大范围的论证，《办法》颁布称之为试行。该政策是否符合教育发展还有待实践证明，因而其低效性和探索性将不可避免。该政策制定和执行属于精英政治，政策执行采用“上传下达”模式，导致政策的透明度低，公开性差，致使多数人的不知情，社会民众的参与度不高，政策的支持度不高。

由于《办法》是通过网上公布的形式告知社会，但由于我国严重的贫富差距、区域差异、城乡差异产生的“信息不对称”问题，致使众多优秀生源无法正确认识和了解免费师范教育政策，一方面导致部分优秀生源错失接受免费优质教育的机会；另一方面导致部分免费生懵懂填报志愿，误入免费师范生行列。因为信息不对称，在免费的优惠下诱致部分高中生填报该志愿，直至被录取后与当地政府签订《诚信协议书》时才真正了解到“免费”背后的条件限制以及被剥夺的二次选择专业、二次选择学校、二次选择读研、二次选择就业等自由发展权利。这种以“契约”来规划个人前程的方式要得到执行客体的支持较难，令来自于目标群体的支持度降低。

长期以来，我国在解决师资短缺方面所积累的经验主要有两条：一是借助免费政策吸引学生来报考师范，通过一定的约束方式让毕业生从事教育教学工作。二是民办/代课教师制度，主要缓解不发达地区师资的不足。在政策制定之初，为了充分体现政策的优越性和正确性，也为了给免费师范生提供用武之地，据2006年3月27日教育部新闻发布会称：“可以预期，在很短时间内将把44.8万代课教师全部清退。”[5]基于代课教师清退政策的顺利实施，政府成功地为免费师范教育政策制造了社会需求、教育需求、师资需求的必然前提，为政策的出台做了有效地铺垫。但与计划经济体制时期和精英教育阶段相比，市场经济下的教育环境已经发生了很大改变。首先，个人选择权和个人发展权日益备受重视；其次，高校扩招和扩建提供了更多的选择机会；再次，行业差异加大，教师职业的吸引力并不再独具优势；如有学者指出，各地方师范院校每年亦毕业批量后备教师，而由于人口增长减慢和中小学布局调整，中小学校数量呈现持续减少趋势，很多师范生将面临失业。在这种背景下，政府将来未必能够给这些免费师范生确保教师岗位时，免费师范教育政策将可能成为政府的负担，成为教育改革中的“鸡肋”[6]。因此，基于经验而“回归”的免费师范教育政策要寻求社会广泛的支持度还应加大政策完善和改革力度。

3.象征性

教育部是政策制定者，而六所部属师范大学、地方政府、当地基础学校则是政策的执行者。执行者的参与度和热忱度与政策的有效执行密切相关，然而要让执行者高度参与有效执行的前提是政策的实施能够真正解决执行者的相关问题，让他们有利可循。但由于信息不对称、执行过程中的不确定性以及地方差异等因素的影响，权力中心的政策意愿与社会对政策改革的需求并不完全一致。换言之，中央政府制定并实施的免费师范教育政策并不能完全实现六所部属师范大学、地方政府及当地基础教育学校以及目标群体——学生个体的预期目标函数。

六所部属师范大学作为政策的重要执行者，它们更关注的是学校自身的发展，希望通过“免费”政策吸引更多的优秀生源来促进学校师范教育的发展。但“免费”政策附带的强制性契约条件——“诚信协议书”（承诺毕业后从事中小学教育十年以上，到城镇学校工作的免费师范毕业生应先到农村义务教育学校任教二年，违约者赔付150%的违约金，向社会公布诚信档案）。致使其对目标群体的吸引力降低，甚至导致诸多想报考的优秀生源因苛刻条件而放弃报考，更何况政策在中西部省份只招收“免费生”，换言之想报考的学生必须选择“免费”才能上理想的大学，这样的抉择无疑是非自愿的，在自由发展和人生理想面前，不少高中生宁愿放弃这份“免费午餐”。如此，“免费”非但没有促使优秀生源的到来反而导致部分流失，致使该类院校得到的不是“优惠”和“眷顾”，而是“压力”和“负担”，与6所院校参与政策的初衷相违背。

对于当地政府和基础教育学校而言，它们期望通过此项政策为本地和本校引入大批留得住、热情高、能力强、稳定系数大的教育工作者。但是，教育工作是需要长期实践蓄积经验，刚毕业的大学生教学能力和经验有限，而经过两年的实践趋于成熟时，则为追求更好发展而流向发达地区，又换另一批新的毕业生任教，如此循环往复，不但达不到提高教育质量的根本目的，反而会打破原有的教学秩序和教师结构，引申短期行为，弱化中西部地区特别是农村学校的教学质量[7]。此外，接收方（地方政府及基础教育学校）并不了解毕业生们的意愿情况，是自愿抑或被迫无奈？因而不得不承担毕业生执行协议时的“道德风险”——“积极从教”还是“磨洋工”。接收方如何应对“磨洋工”，倘若开除那协议中的违约金又将谁来背负？倘若不开除又将采取什么激励政策来激发毕业生们的工作热情？这一系列的问题势必造成接收方目标函数与政策预期目标之间的落差。

而对于学生群体而言，一是高中毕业生；二是免费师范生。他们则期望通过政策实现两个目标：一是可以免费接受优质的高等教育；二是可以自由选择理想职业实现个人发展目标。不可否认来自社会下层的免费生居多，他们怀着通过“免费师范教育”实现“跳出农门”步入社会上层的夙愿。试想这种利用“契约”强制性将免费生回归本土，“有进无出”的政策何谈理想实现和公正体现，二次选择专业职业、选择读研深造均是“免费”的附属品。政策未能真正满足学生的实际需求和预期目标，会在一定程度上降低学生的学习积极性和择业积极性。还可能导致免费生作为人力资本拥有者，凭借控制权“关闭”有效利用其人力资源的通道，从而增加他人利用其人力资源的成本，降低人力资源的价值[8]。

4.注意力

我国自2007年实施师范生免费教育政策以来，引起了社会各界的极大关注，但由于政策颁布至今刚满5年，刚毕业两批免费生，政策的实施成效和长足影响还无法体现。尽管中央政府和社会各界都对该政策抱有很大期望，希望通过该政策解决优质师资紧缺的问题，提高中西部地区义务教育质量水平，但是还得耐心再等待几年毕业生和接受方的反馈信息。至于政策实施的稳定性还有待实践考验，暂时还无法定论。政府现阶段的投入在逐年增加，但就现阶段政策的执行过程来看，各执行方的利益和目标存在着较大的冲突和反差，缺少相关的“政策的政策”来保证政策的顺利实施，在执行过程中各种问题也不断涌现，只有在实践中不断改进和完善政策才能有效地执行免费师范生教育政策。

三、结语

师范生免费教育政策是一项由“政府埋单”的特殊倾斜政策，实质是政府与免费生之间因义务协议而产生的，以定期定向服务换取减免费用和职业保障的契约交易关系，即师范生通过服务协议的签订，提前预订未来职业性质和期限，它是确定的封闭型的教师教育的培养路径，其本质是封闭式的教师教育体制[9]。按照法国著名社会学家、教育学家布尔迪厄的文化再生产理论分析可知：“高等学校是政府利益团体实现再生产社会阶层和社会不平等的隐形工具”[10]。政府利益团体利用合法的政策和制度来维护他们的利益，来转嫁他们的社会责任。这种“非帕累托改进”式的政策变迁引发了新一轮的利益冲突，不利于社会、教育公平发展。

该项政策有望促进师资教育改革，改善欠发达地区教育质量水平，从而促进全国教育、社会、经济的发展，缩小我国的地区贫富差距，有利于和谐社会的构建。此项政策要得以顺利执行还要弥补众多不足和解决很多政策失真难题。目前免费师范生政策处于执行初期，执行效果需要一段时间方能进行客观评价，政策本身也必须在不断地执行过程中改进完善。

参考文献：

[1]李允杰，丘昌泰.政策执行与评估[M].北京：北京大学出版社，2008：77-81.

[2]林小英.教育政策执行的理论模式评析[J].民办教育研究，2006，（1）.

[3]柳新元.利益冲突与制度变迁[M].武汉：武汉大学出版社，2002：74.

[4]王欣，傅新.免费教育制度是否值得重新推行[N].中国改革报，2006-10-27.

[5]庞丽娟，韩小雨.我国农村代课教师：现实状况及政策建议[J].教育发展研究，2007，（4）.

[6]秋风.师范生免费的困境[J].中国新闻周刊，2007，（18）.

[7]杨颖秀，王智超.免费师范教育政策理想与现实的冲突及建议[J].清华大学教育研究，2007，（3）.

[8]贾建国.我国免费师范教育制度存在的问题及建议[J].高教发展与评估，2008，（5）.

[9]曲铁华，马艳芬.师范生免费教育政策实施的障碍分析[J].教育发展研究，2009，（7）.

[10]熊浩，布迪厄，帕松.教育、社会和文化中的再生产[J].中国学术，2001，（2）.

（责任编辑：田 苗）