我国农村最低生活保障制度的现状研究

郭丹

摘 要：农村最低生活保障法律制度的建立，对于我国贫困线下的人民生活起到最基础的保障，对解决贫困问题意义重大。目前我国农村最低生活保障制度无论在规范化程度还是在保障水平上都有了很大的提升。但是由于它在全国建制时间不长还存在很多问题。完善我国农村低保制度的对策有：准确确定农村低保对象；健全农村低保的法律法规；合理制定低保标准；增加低保资金投入等。

关键词：农村最低生活保障制度；低保；现状成因

中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）11-0055-02

一、低保相关概念

“农村低保户”是农村最低生活保障户的简称，它一般是指家庭年人均纯收入低于农村最低生活保障标准且已经纳入农村最低生活保障范围的家庭。所谓最低生活保障是指国家和社会为生活在最低生活保障线以下的社会成员提供满足最低生活需要的物质帮助的一种社会救助制度安排。农村社会保障制度是稳定农村社会、保障农民基本生活的一项基本制度。从1994年在山西省民政局在阳泉市开始试点，到现在农村低保在全国各地全面展开。我国农村低保制度经过多年的探索、发展，取得相当可观的成绩，例如保障人数增加、保障金标准提高等。

二、低保现状

在20世纪90年代以来，我国一些地方特别是东部发达省份，开始探索建立农村最低生活保障制度，90年代末，我国的部分地区逐步建立起农村居民最低生活保障制度。从1992年山西开展农村最低生活保障试点后，我们经过了15年的艰苦探索，于2007年6月国务院召开了农村最低生活保障工作会议并且于2007年7月下发了《关于在全国建立农村最低社会保障制度的通知》（国发[2007]19号），这样农村最低社会保障制度就在全国正式建立了，是农村社会保障制度建设的一个历史举措，同时解开了法制建设层面的新篇章。农村最低生活保障制度的建立标志着我国政府已全面投身到最低社会保障的建设中，广大劳苦人民的生活将得到基本的保障。通知下发后，2007年底，我国的31个省和自治区，直辖市都纷纷出台了农村最低生活保障政策。有1 407.7万户3 100.9万人纳入农村最低生活保障的制度范围，全年投入农村最低生活保障资金75.6亿元，全年人均保障标准为1 032元，月人均补差30.8元。在以后的实践中，农村最低生活保障制度使农村的社会保障政策走入到一个新阶段，对农村的贫困问题，做出了有效的解决。

总体看，农村最低生活保障框架基本确立，管理制度逐步健全，组织机构基本形成、人员队伍陆续到位，农村最低生活保障体系基本建立。

三、建立农村最低生活保障制度的意义

农村最低生活保障法律制度的建立，对于我国贫困线下的人民生活起到最基础的保障，对解决贫困问题意义重大。

首先，农村最低生活保障制度的建立，加大了保障的力度，构筑了农村最后一道安全网。维持基本生活是社会救助最原始、最基本的功能，即是对贫困主体提供衣、食、住、行等必需的生活条件，保障他们基本的生存。对处于最低生活保障标准之下的贫困群体实施救助，让每个贫困人口能够维持最低的生活标准，也就是维护了农民作为公民，他们所应当享有的基本的生存权利，就这一点，具有非凡的意义。

其次，农村最低生活保障制度的建立，缩小了贫困差距，缓解了农村的社会矛盾，对消除不安定因素起到了积极作用。农村的贫困人口的最低生活得到保障，对于社会稳定作出了贡献，邓小平曾指出“农村人口占我国人口的80%，农村不稳定，整个政治局势不稳定，农民没有摆脱贫困，就是我国没有摆脱贫困”[1]。只有社会稳定了，经济和社会才会不断向前发展，社会要稳定，农村首先要得以稳定，三农问题一直是我们社会主义建设的关键，受到广泛的关注，所有农村最低生活保障的建立为三农问题的解决，奠定了一个安定稳定的基础。

最后，农村最低生活保障制度的建立使我国农村社会保障体系更加的完善。张秀兰和顾昕教授认为，从国际背景下审视目前中国农村最低生活保障制度，“可以说，中国以最低社会生活保障制度为核心所建立的综合性社会救助体系，在制度框架上已经同发达国家接轨，在亚洲发展中国家无疑取得了领先地位。”[2]当前，农村五保户供养、农村医疗救助与农村最低生活保障构成了农村社会救助制度框架的主体。在这其中，农村最低生活保障制度是农村社会保障体系中的基础，把它建设好，为农村社会保障体系更好的建设奠定了根基。

四、农村最低生活保障制度现存的问题

2007年至今，农村最低生活保障制度无论在规范化程度还是在保障水平上都有了很大的提升。但是由于它全国建制时间不长还存在很多问题。

1.难以准确界定低保对象

农村居民最低生活保障制度，原则上以农村全体特困居民为对象，凡生活水平低于最低生活标准的特困农民都应得到保障。包括无劳动能力、无生活来源、无法定扶（赡）养义务人或无法定扶（赡）养义务人的未成年人、老年人；因疾病、残疾或其他种种原因造成特困的人。有的地方甚至还规定，由于好吃懒做、游手好闲等各种非正常原因导致家庭困难的不能列入最低生活保障的范围，可见低保对象的类别很多。在此基础上，保障对象的家庭收入来源也十分复杂，计算保障农户的家庭收入并不容易，特别是其土地与家庭养殖业之外的收入很难确定，运用统计测算的方法在实际操作中费时费力而且结果不理想。由此可以看出，审定保障对象是非常复杂、细致重要的工作，然而在现实中，“人情保”现象也是普遍存在的，就更加难以准确界定低保对象。

2.立法的滞后

目前农村居民最低生活保障制度的法制化、规范化水平还不能令人满意。各地虽然颁布了一些法规、条例和规章，但大多是单项的、功能单一、缺乏力度，没有形成有机的法规体系。至今，全国性的《社会救济法》迟迟没有出台，还没有一部完整规范的法规。立法的滞后，造成了社会救济管理上的不规范，救济对象把握不准、救济标准高低不一、救助经费分配不公等现象时有发生。

3.保障标准偏低、保障范围较小、实际覆盖面有限

由于地方财力有限，总体来看将保障标准压得很低。在现行物价水平下，难以有效地保障这些对象的基本生活，很多农村低保对象生活境况依然很艰难。再次，很多地方由于资金的有限，在制定农村最低生活保障标准时，不是“量体裁衣”而是“量布裁衣”，根据经费来制定低保标准和保障的人数，没有进行科学的测算，带有很强的随意性，没有根据当地贫困农民的具体情况作出准据的标准制定。这些就导致了低保保障范围较小和低保覆盖面的有限。

4.关于保障资金存在的问题

明确而又稳定的资金筹集渠道是农村最低生活保障制度的必要条件，保障资金没有落实，制度订得再好也难以实施，保障对象就得不到实际好处。由于中央财政目前没有设立该项资金的专项预算科目，在实施中，都是由地方财政主要是市、县、乡、村四级按比例分担，那么在资金筹集中存在这样一个矛盾，就是经济比较发达的地区，地方财政和村集体财力都比较强，需要救助的人数也不是太多，救助资金和物资基本能到位。但在经济不发达和落后地区，地方财政困难，保障资金的筹集和到位十分困难，而且，越是经济不发达的地方，贫困人口越多，救济面越大，需要的资金越多，贫困地区的农村居民最低生活保障制度很难真正落到实处。

5.低保实施中存在的监督约束问题

“人情保”、“关系保”现象在农村低保制度的推行中屡见不鲜。部分农村居民为了领取保障金，瞒报财产使用各种不正当手段来争取领取低保的名额。导致农村低保制度养了一些懒汉，没有切实落到实处。一方面由于现行的低保制度在实施的过程中还存在一些不足，让懒汉钻了制度的漏洞，另一方面，在农村，农民的法律意识和维权意识相对淡薄，在面对确定低保对象有失公允的状况下，往往采取默默忍受的态度。这些因素就阻碍了农村低保制度的健康、有序的实施，归其原因，还在于我们广大的农村地区，在实施农村最低保障制度的过程中，没有有效的监督约束机制，没有一个客观公正的环境。

五、完善我国农村低保制度的建议和对策

1.准确确定农村低保对象；健全农村低保的法律法规；合理制定低保标准；增加低保资金投入

审定保障对象是十分复杂的，准确到位的确定低保对象，才能将政府财力保障落到实处，因此应该建立一套准确统计和测算农民家庭年收入的方法。可以将农民的家庭收入细分为：种植收入、养殖业收入、加工业收入、各种劳务收入、各类救济补助、接受的抚养费、赡养费和义务兵优待金等其他收入，然后分类进行统计测算，规范公正的确定低保对象，并辅之以村民大会的评议监督，可以提高农村居民最低生活保障工作的科学化、规范化管理水平，保证这项工作健康的进行。

2.健全农村低保的法律法规

我国农村低保立法的滞后，已严重影响了农村最低生活保障制度的发展，完善法规体系 是农村最低生活保障制度建设中一项紧迫而重要的工作。要建立完善的法律法规体系，健全农村居民最低生活保障制度的法律法规。要加强立法，将最低生活保障管理逐步全面纳入到法制管理的轨道之中，切实做到有法可依。同时，还要加强农村行政执法人员的素质建设，提高执法水平，增强执法的能力，在法律的范围内，避免“人情保”“关系保”现象的发生。

3.合理制定低保标准

我国各地之间的经济发展水平差异较大，各个地方在制定农村最低生活保障标准时不能一刀切，不能急于求成，应从实际出发，有计划有步骤地进行，根据各自的实际情况制定出最低生活保障的标准。在认真调查研究的基础上，根据自身的实际情况测算出最低生活保障标准，适时的调整标准，切实维持对象的基本生活水平。调整标准，首先要根据经济发展、消费结构和物价水平的变化，确立合理的标准，同时扩大范围，努力做到应保尽保，在救济的同时，关注农民的自救，做好“输血”工作，同时积极引导农民自身的“造血”能力，以低保制度为跳板，切实解决农民中存在的贫困问题。

4.增加低保资金投入

资金是保障，没有必要的资金，社会救助工作就不可能开展起来。农村最低保障制度之所以在这短短几年内成为农村社会保障的主体制度，其关键在于中央政府对农村最低生活保障制度的重视与承诺，中央财政对农村最低生活保障制度的介入。同时，由于我国农村最低生活保障制度目前仅仅是建制初期，农村最低生活保障标准与水平还很低，所以国家的财政还需要源源不断的支持，为低保制度的不断完善，提供基础的资金保证。同时，可以考虑在县级以上政府建立最低生活保障资金的调剂金，倾斜投入经济落后、集体财力不足、救济人口较多的地方。

参考文献：

[1]邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：149.

[2]中国农村最低生活保障制度研究[EB/OL].http：//www.doc88.

com/p-093900481361.html，[2006-09]

（责任编辑：许广东）