行政问责制下的官员复出机制刍议

唐璐

摘 要：随着我国行政问责实践的逐步深入以及信息社会和社会主义民主政治的不断发展，被问责官员的复出机制越来越成为人们关注的焦点，尤其是在近几年出现了许多“下马”官员“闪电”复出、“神秘”复出、“违规”复出的现象后，构建科学有效的问责官员复出机制，对于建设责任政府和维护公众利益具有重大意义。从五方面完善复出机制：明晰问责的标准和尺度；加强行政伦理和官风建设；建立健全问责官员复出法律体系；建立官员复出回应机制；建立官员复出评估和跟踪监督机制。

关键词：行政问责制；被问责官员；复出机制

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）11-0014-02

近些年，在民意和现实情境的逼迫下，官员问责有常态化之势，尤其是在群体事件和重大公共安全危机事件中，迫于舆论压力，几乎都会有官员被问责。这本是疏解民怨的正义之举，可是，频频发生的问责官员悄悄复出事件却一次次挑战着公众对政府的信任以及行政问责制的权威。出于理性，对于那些已经深刻认识到自己错误并且业务水平精湛的被问责官员，在一定期限后让其复出是可行的。北京大学的李成言教授与南开大学的齐善鸿教授就曾说过，问责官员复出避免了人才浪费、是一种“政治理念与制度的理性” [1]。然而在实际操作中，官员复出的不透明和无序性却清晰地折射出当前我国行政问责制度实施的诸多弊端和潜在隐患，如何完善官员复出机制成为一个值得深思的课题。

一、行政问责制下的官员复出机制的基本概念和内涵

1.问责制

周亚越教授认为，“问责制简单地说即是追究责任的制度，它是指特定的问责主体针对公共责任承担者承担的职责和义务的履行情况而实施的并要求其承担否定性结果的一种规范。这里的公共责任承担者主要包括政府、执政党以及政府和党内的官员等等。”[2]需要注意的是，问责的主体不仅包括行政系统内部，而且还应当包括公众、传媒、社会团体等体制外主体。

2.行政问责制

在问责制定义的基础上，学者张海燕结合自己的理解对行政问责制下了定义：行政问责制是一种制度规范和安排，是特定的问责主体针对各级政府及其行政人员承担的职责和义务的履行情况进行监督和审查、质问，对不履行或不正确履行的政府及其行政人员，依据法定程序追究其责任，使其承担否定性结果。行政问责制既对“乱作为”问责，也对“不作为”问责；既对渎职官员进行惩罚，又要求政府对公众有所“交代”[3]。简言之，行政问责制是问责制的一个分支，它主要是针对行政管理领域而言的。

3.复出机制

复出机制是指对因乱作为或不作为而引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，根据其情节严重程度和影响程度等，对其重新担任一定领导职务等其他形式复出的条件、程序、年限等做出一定的法律规定，以使问责制的效能得到充分发挥而不会流于形式，使复出能透明、公正。可见，复出机制是有其主体特定性、条件性和程序性的。有学者指出：“一个成熟的问责体系，既要有健全的问责制度，还要有明确的复出制度。”[4]作为行政问责制重要环节的复出机制是否完善，直接决定了问责的效果。

二、被问责官员复出的现状分析

官员复出是一种政治历史现象。在中国历史上各个时期都有一些官员因各种原因以及突发性事件被问责而后又逐步复出了。如今政府十分重视行政问责制的建设，出台了一系列行政问责的具体办法和规定，阐述了问责的适用情况、适用方式以及一些操作程序。另外，各级地方政府也出台了一些行政问责的规章和制度以配合中央政府的工作。可见我国的行政问责制度正在自上而下逐步地完善，力求以法律来把好被问责官员复出的关口。但是不可否认的是，由于当前的法律还不够严谨和完善，官员频频违规复出的现象还是屡见不鲜，引发了广泛的社会争议。

三、被问责官员复出存在的问题及原因所在

1.问责的模糊性和随意性导致官员复出的混乱

行政问责制是官员复出机制的基础。根据我国目前的法律法规依然无法做到明晰化的问责，这就导致了官员在复出时随意性很强，没有清晰的依据。此外，一旦发生重大事件，高层调查时往往先追究负有领导责任的官员，其他相关官员的失误、失职、渎职、滥权达到多大程度，应承担多大责任，没有一套可遵循的标准，这些相关官员的复出条件更是无法准确认定。

2.官本位思想的根深蒂固和用人唯亲导致官员随意复出

在封建官本位思想的驱动下，一些因承担责任而下台的领导干部内在调控力比较薄弱，不能很好地反思，而是通过各种手段以求“东山再起”，组织部门面对着强大的要求复出的压力，这为问责官员的随意复出埋下了伏笔。此外，任人唯近、任人唯亲的复杂的官场裙带关系和官场潜规则使得某些被问责官员能够通过托关系迅速复出，甚至是违规违法复出。

3.关于官员复出的法律法规不健全导致官员复出的规范性和可操作性依据缺失

官员复出存在诸多问题最根本的原因还是法制的缺失。目前我国只有《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》这三个党的文件对被问责官员的复出问题作了原则性规定。不难发现这些文件中复出的前提条件不够明确，复出的考核标准不够详尽，复出的程序笼统且操作性不强，在复出机制的具体实施过程中漏洞百出，暴露出弹性大和随意性强的软肋。

4.社会监督和回应机制的缺失导致官员复出的认同度低

当前网络资源十分丰富，社会公众对如何处置重大社会公共事件中负有领导责任的官员表示了强烈的关注，而目前政府并没有能有效地回应公众的知情诉求，对官员问责的通报和后续跟踪都很模糊，公众根本无从了解具体详情。迫于舆论压力，被问责官员通常会秘密上任，媒体的监督也往往难以收到实质性的效果，导致公众监督在问责官员复出过程中经常处于缺位状态。

四、完善被问责官员复出机制的措施

1.明晰问责的标准和尺度，为复出机制打好基础

道德责任、政治责任、行政责任和法律责任是官员责任的四个重要组成部分。明晰各级官员的职责和责任归属，厘定责任标准是官员能否复出和如何复出的基础和参考依据。问责制得以合理实施的前提就是要把官员具体的责权利均衡，构建责任分类管理机制。

2.加强各级政府的行政伦理和官风建设，做到正确用人

除了要有刚性法律制度的保障，官员的职业伦理建设也是非常必要的。现代官员必须要建立权责一致的责任意识，消除官本位的思想，接受各方监督，这样才能从思想源头上改善被问责官员复出存在种种问题的现状。此外，要进一步深化干部人事制度改革，健全干部考核体系和评价机制，客观公正、科学准确地识别、任用和提拔干部，严格官员复出条件，使复出过程公开透明化，接受群众和媒体的监督。

3.建立健全统一的问责官员复出的法律体系

不同问责的复出期限要区别对待。目前，我国官员问责制所规定的官员复出期限都不够长，问责制的威慑力和约束力都不够强。随着责任程度的不断加深，复出年限的规定也应该有所区别。

明确复出职位，坚持从低安排复出职务。被问责官员在受责期间不得晋升职务和职级。在安排其复出职位时，要考虑其责任的大小和问责方式的不同等因素，从低安排，无论如何都不能提拔复出。

明确复出条件，制定严格细致的考核程序。确定问责官员是否具有复出资格，要考虑多方因素，例如被问责官员的责任性质严不严重，被问责官员的能力够不够，复出的岗位是否确实需要其复出等等。对于一些严重违法、造成重大后果、民怨特别大的一些干部建立禁入门槛。

被问责官员在复出程序上除了要经过正常的党政干部任免环节还需增加必要的考核和审理程序，要征求上一级党委组织部门的意见，此外还要建立被问责官员的跟踪评价体系，真正做到对被问责官员的复出负责，对公众负责。

4.建立官员复出的回应机制，加强社会监督和公众参与的力度

在网络如此发达的当今社会，公众的监督意识逐步增强，让公众积极参与到复出机制的监督中来不仅增强了民众对政府的信任，而且体现了“主权在民”、“权为民所用”的法治理念。公民参与有利于强化政府与公民的沟通和良性互动，增强政府对公众需求的回应性，有效整合公民的公共选择和价值认同，从而有效增强公众对政府及其官员的认同感与满意度[5]。因此，政府应该开放更多的渠道，利用网站、媒体等向公众发布信息，让公众了解实情，参与到官员复出的监督中来，而且公众的意见反馈能很好地遏制一些违规复出。

5.建立健全官员复出评估和跟踪监督机制，增强官员复出任用的透明性与合理性

为了保证被问责官员复出后能痛改前非，尽心尽力为人民服务，我们对官员被问责后的具体去向以及其复出后的工作表现必须予以密切关注和定期考评，考评的内容要全面，尤其要关注问责官员是否已进行了深刻反省，改正了自己的错误。可以采取定期听取被问责官员工作汇报的方式，实时考察其改过的态度和成效，并且将考察结果公之于众，让公众去评判。

五、结语

总之，官员复出机制处于行政问责制的大环境下，需要根据外部环境的不断变化对其多样性和动态性做更多的研究，如何把官员复出机制的运行导入成功之途，这是政府和全民都该努力去思考的问题。

参考文献：

[1]李松.厘清“官员复出”机制[J].瞭望，2008，（39）.

[2]周亚越.行政问责制研究[M].北京：中国检察出版社，2006：33.

[3]张海燕.我国行政问责官员复出机制研究[D].郑州：郑州大学，2010.

[4]张晓敏.当前我国问责复出机制存在的问题及对策[J].桂海论丛，2010，（2）.

[5]B.盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2001：68.

（责任编辑：许广东）